Современный бюджетный процесс

29 июня 2010 г. Президент России Д.А. Медведев выступил перед высшим  руководством страны с Бюджетным  посланием. В отличие от прошлогоднего  послания макроэкономические условия  довольно сильно изменились, что не замедлило сказаться на характере данного документа – прослеживается четкий настрой на переход от антикризисных мер к реализации модернизационных и инновационных направлений развития российской экономики. 

В то же время по-прежнему сохраняют актуальность ряд важнейших вызовов. Речь идет о резком снижении бюджетных доходов вследствие мирового экономического кризиса, о неизбежном сокращении доли нефтяных доходов в бюджете в долгосрочной перспективе, о неурегулированности проблемы организации пенсионного обеспечения, о низкой эффективности расходования бюджетных средств и других. В связи с этим последующий анализ Бюджетного послания проводится сквозь призму существующих вызовов и изменившихся условий хозяйствования. 
Как и годом ранее, Бюджетное послание-2010 было обнародовано с переносом сроков, установленных Бюджетным кодексом, что отчасти может быть оправдано необходимостью уточнения основных параметров бюджета. Однако не следует забывать, что Бюджетное послания является одним из основополагающих документов стратегического планирования, призванным обеспечить согласованность целей социально-экономического развития страны с финансовыми ресурсами их реализации уже на стадии формирования бюджета на следующий год. Важно, чтобы основные положения Послания нашли свое отражение и при разработке основ бюджетно-налоговой политики субъектов РФ на среднесрочную перспективу. Таким образом, своевременность Послания фактически определяет его востребованность в текущем бюджетном цикле и создает заделы реформирования российской бюджетной системы в дальнейшем.  
Анализ Бюджетного послания 2010 г., как и двух предыдущих, позволяет говорить о преемственности документов и по содержанию, и по структуре. В частности, ключевыми направлениями бюджетной поддержки остаются инвестиции в человеческий капитал и снятие инфраструктурных ограничений для развития российской экономики. Налоговая политика ориентирована на сокращение дефицита бюджета, поддержку инновационной деятельности, стимулирование энергосбережения и рационального использования природных ресурсов. В сфере межбюджетных отношений основной задачей остается расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.

Традиционной составляющей Бюджетных посланий последних лет является призыв к необходимости повышения эффективности бюджетных расходов. Однако, в отличие от предыдущих, Бюджетное послание-2010 отличается большей конструктивностью в решении данного вопроса, так как опирается на недавно разработанную при активном участии Минфина России Программу повышения эффективности бюджетных расходов. Повышение отдачи от использования государственных средств видится, в первую очередь, в формировании бюджетов ведомств на основе программно-целевых методов, что предполагает существенное повышение доли целевых программ в составе бюджета и переход к программной классификации бюджетных расходов. Следует понимать, что эффективность применения сложных управленческих процедур и процессов, в том числе целевого программирования и БОР, зависит от успешности функционирования базовых элементов бюджетной системы (бюджетной сети, госзакупок, финансового контроля и пр.) и качества институциональной среды в целом, без чего качество управления бюджетными средствами может измениться в среднесрочном периоде незначительно.

В то же время Бюджетное послание текущего года содержит ряд принципиальных решений. Во-первых, во главу угла поставлена задача обеспечения макроэкономической и финансовой стабильности, для чего необходимо сокращать бюджетный дефицит через ограничение государственных расходов. Тем самым Президент РФ ставит точку в споре о том, что же важнее – выполнять ранее взятые на себя обязательства в полном объеме, что приведет к сохранению размера дефицита на уровне 6-7% ВВП в ближайшие два-три года, или сократить бюджетный дефицит, частично отказавшись от уже принятых решений и обязательств. Данное решение особенно важно в условиях формирования проекта федерального бюджета на 2011–2013 гг. 

Также в Послании Президент справедливо говорит о необходимости ограничения расходования непредсказуемых нефтегазовых доходов бюджета, хотя механизмы практической реализации данной идеи не раскрываются. Действительно, применение в настоящее время нефтегазового трансферта, размер которого привязывается к ВВП страны, не обеспечивает в должной мере решение задачи ограничения расходов на «безопасном», с точки зрения бюджетной сбалансированности, уровне.

Второй отличительной особенностью Бюджетного послания на 2011–2013 гг. является его ярко выраженный инновационный характер. Для обеспечения инновационного развития Президент предлагает, кроме создания российского прототипа силиконовой долины в Сколково, перейти к реализации конкретных механизмов внедрения и поддержки инновационных технологий через прямое финансирование в рамках проектов и налоговой политики, использование механизмов государственно-частного партнерства и т.п. Однако комплексный подход к развитию инноваций не ограничивается реализацией отдельных проектов. Для этого перед органами государственной власти ставятся задачи создания инновационной среды, включая развитие человеческого капитала, формирование государственного спроса на инновационную продукцию, улучшение инвестиционного климата. Одной из мер, обозначенных в Послании, является выделение бюджетных грантов для поддержки отечественных инновационных проектов, ориентированных на обеспечение общегосударственных приоритетов. При этом бизнес должен финансироваться в первую очередь за счет реализации своих товаров и услуг, а бюджетная поддержка может быть лишь стимулирующей, мультипликативной мерой и не должна обеспечивать основную часть финансирования. Следует активнее проводить приватизацию федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний. Цель состоит не только в увеличении поступления средств в бюджет, но и в обеспечении поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата, без которых не приходится рассчитывать на масштабные улучшения в области модернизации и инновационного развития экономики.

Для повышения конкурентоспособности российской продукции на внешнем рынке необходимо активно использовать потенциал торговых представительств, совершенствовать систему предоставления экспортного кредитования, экспортного страхования и государственных гарантий. В первую очередь, это касается экспорта продукции высокотехнологичных отраслей, атомного и энергетического машиностроения, а также военной техники.

Задачи и основные направления налоговой политики в 2011–2013 гг. ориентированы на обеспечение доходной части бюджета за счет улучшения администрирования уже существующих налогов и введения механизмов, стимулирующих инновационное развитие экономики. Но если в предыдущем Послании предлагалось ослабить общенациональный налоговый режим, то в 2010 г. предоставление налоговых льгот становится возможным исключительно в качестве мер стимулирования и расширения инновационной деятельности предприятий. 

Во-первых, следует поддержать компании, где интеллектуальный труд является основным. Существенная часть налоговой нагрузки в таких компаниях ложится на фонд оплаты труда. Поэтому для их поддержки следует снизить на период до 2015 г., а для отдельных категорий организаций – до 2020 г. совокупную ставку страховых взносов до 14% в пределах страхуемого годового заработка.

Во-вторых, необходимо создать дополнительные условия для активизации инновационной деятельности. В частности, при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций следует учитывать расходы налогоплательщиков на приобретение прав пользования программами для ЭВМ и базами данных по сублицензионным договорам, а также единовременные платежи за пользование правами на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.

Есть резерв поддержки инноваций в экономике и в амортизационной политике. Для начисления амортизации важны не только физические сроки службы объектов основных средств, но и иные факторы, например скорость развития технологий, заставляющая обновлять основные средства, выводить их из эксплуатации до истечения физического срока службы.

В-третьих, в целях стимулирования инновационной деятельности в центре «Сколково» следует предусмотреть для участников проекта следующие льготы: обязательные страховые взносы должны уплачиваться участниками проекта по ставке 14%, налог на прибыль, налог на имущество организаций и земельный налог – по ставке 0%. Что касается налога на добавленную стоимость, то освобождение от его уплаты должно осуществляться в зависимости от выбора налогоплательщика.

Указанные льготы должны действовать в отношении участников проекта в течение 10 лет с момента их регистрации либо до момента, когда общий размер прибыли, полученной организацией, превысит 300 млн руб. с начала года, следующего за годом, в котором размер выручки, полученной такой организацией, превысил 1 млрд руб. 
В целом, предопределенная Посланием Президента налоговая политика отвечает целям и задачам сокращения дефицита бюджета и стимулирования предприятий к инновациям, обновлению технологического оборудования, энергосбережения и рационального использования природных ресурсов. Можно отметить и своевременность изменений в налоговой политики в отношении сырьевого сектора, а также в части привлечения частных инвестиции для развития социальной сферы.  

В сфере межбюджетных отношений государственная политика последовательна и направлена на неизменность законодательно закрепленных расходных полномочий, принципов формирования источников доходов бюджета и механизмов предоставления межбюджетных трансфертов. 

Одним из важнейших направлений в создании собственной налогооблагаемой базы в финансово необеспеченных субъектах Российской Федерации и муниципалитетах является переход к самостоятельному регулированию и сбору налога на недвижимость (взамен налогов на землю и имущество). Следует рассмотреть возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных полномочий по администрированию местных налогов в соответствии с соглашениями, заключаемыми с налоговыми органами.

Для усиления заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого и среднего предпринимательства и, как следствие, для увеличения поступлений в местные бюджеты представляется целесообразным закрепить за бюджетами муниципальных районов и городских округов фиксированную величину отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. При этом необходимо рассмотреть возможность предоставления органам местного самоуправления права определять отдельные элементы данного налога.

Потребуется и серьезная корректировка принципов предоставления межбюджетных трансфертов. Целесообразно перейти к предоставлению межбюджетных трансфертов преимущественно в виде дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, что обусловлено необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов власти субъектов Российской Федерации и повышения их ответственности за результаты деятельности.

Необходимо предусмотреть возможность оказания дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики.

При этом как до кризиса, так и в течение 2009-2010 гг. сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, что говорит о необходимости выстраивания новой финансовой политики в отношении регионов и особенно муниципальных образований. 

В общем, государственная политика в сфере межбюджетных отношений разумна и отвечает целям и задачам, определенным в Бюджетном Послании, но оставляет нерешенной проблему большого количества незначительных по объему целевых межбюджетных трансфертов. После 2010 г. представляется целесообразным постепенно заменить значительную часть финансирования в рамках национальных проектов, а также большую часть разрозненных субсидий регионам на блочные межбюджетные трансферты. Необходимость объединения финансовых ресурсов очевидна, так как позволяет повысить качество управления государственными и муниципальными финансами за счет максимального учета предпочтений населения при реализации общенациональных приоритетов. Предлагается выделять блочные трансферты пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого богатого региона. Уровень власти, получающий блочный трансферт, может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в блочный трансферт. 

Таким образом, можно сделать вывод, что Бюджетное послание демонстрирует четкое представление об основных направлениях бюджетно-налоговой политики на 2011–2013 гг., а принимаемые меры в условиях перехода из кризиса в стадию неустойчивого равновесия экономики можно признать действенными. Однако Бюджетное послание само по себе не является управленческим документом, а значит, результативность реализации основных его положений зависит от качества проработанности и исполнения производных документов стратегического и бюджетного планирования, таких как, например, Программа повышения эффективности бюджетных расходов.

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы:

 

 

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2.Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М.: Юрист, 1994

3. Конституция РФ

4. Послания президента Федеральному  собранию 1994-2009 год

5. Янжул И.И. Основные начала  финансовой науки: Учение о государственных  доходах. М.: Статут (в серии "Золотые  страницы финансового права"), 2002.

6. http://www.kremlin.ru