Бюджетное финансирование расходов на образование

В ходе модернизации образования, рассматриваемого как приоритетная отрасль национальной экономики, государство  будет последовательно наращивать его финансовую поддержку до необходимой  потребности. Важными элементами формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должны стать: введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования  с учетом обеспечения государственных  образовательных стандартов и необходимых  условий образовательного процесса; разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе  среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими  образовательных программ; создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования граждан  из малообеспеченных семей и отдаленных территорий для получения ими  профессионального образования; выделение  средств на развитие образования  из бюджетов всех уровней, включая средства на приобретение учреждениями образования  учебно-лабораторного оборудования и информационно-вычислительной техники, развитие библиотек и информационных ресурсов, а также на повышение  квалификации преподавателей; достижение прозрачности межбюджетных отношений  в части, касающейся финансового  обеспечения образования; развитие механизмов финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований с учетом требований модернизации образования; обеспечение  целевого использования средств, выделяемых на нужды образования из бюджетов разных уровней; стимулирование учредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования; переход к финансированию учреждений профессионального образования  на контрактной основе; нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности  учреждений образования, в том числе  на основе увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и  организаций; последовательная реализация принципа экономической автономии учебных заведений при введении казначейской системы учета внебюджетных средств образовательных учреждений; обеспечение прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений, повышение их финансово-экономической ответственности; создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования; систематизация льгот, в том числе налоговых; расширение на базе образовательных учреждений дополнительных платных образовательных услуг, в том числе для населения, как средства удовлетворения повышенного образовательного спроса и как внутреннего ресурса финансирования образовательных учреждений, стимулирования инновационных образовательных процессов; создание на базе образовательных учреждений (особенно в сельской местности) культурно-образовательных, учебно-производственных, медико-оздоровительных центров; поддержка профильного учебного производства на базе образовательных учреждений; предоставление возможности использовать средства Федеральной программы развития образования для финансирования программ развития всех типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений на условиях финансирования из соответствующих бюджетов. Система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Именно ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг должна создать основу для привлечения дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов.

3 Совершенствование бюджетного финансирования образования в РФ

3.1 Активизация  применения нормативно- подушевого метода в финансировании образования

Введение нормативного подушевого финансирования системы образования  является одним из основных финансово-экономических  механизмов реформирования системы  образования, установленным программой модернизации образования. Законодательство по разграничению бюджетных полномочий обязывает использовать нормативный  принцип при реализации государственных  полномочий в области общего образования. Таким образом, перед всеми регионами  стоит задача использования норматива  при формировании бюджетов. 

 Вместе с тем нормативно-подушевой принцип в системе образования становится одним из основных направлений в рамках реализации пилотного проекта национального проекта "Образование", о чем заявил первый заместитель председателя правительства РФ Д.А. Медведев 5 сентября 2006 года. "Речь идет о нормативно-подушевой системе финансирования, апробировании новых программ образования, формируемых в регионах, оценке качества образования...".

Одновременно введение нормативного принципа финансирования общеобразовательных  учреждений во многом ограничивается планированием на нормативной основе размера субвенций, выделяемых из бюджета  субъекта РФ муниципальным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных  программ. До самих учреждений принцип  нормативного финансирования, как правило, не доводится. Имеющийся в регионах опыт нормативного финансирования образовательных  учреждений позволяет говорить об имеющихся  проблемах практической реализации нормативного принципа. Наиболее часто  возникающие типичные ошибки и проблемы при расчете нормативов и реализации принципа нормативного финансирования на региональном и муниципальном  уровне следующие:

– использование нормативов только при расчете субвенции  и отсутствие механизмов его реализации на муниципальном уровне;  
– недоучет особенностей финансирования малокомплектных сельских и приравненных к ним школ, а также наличия в муниципалитете большого числа гимназических и коррекционных классов;  
– планирование бюджетов исключительно на основе штатных расписаний;  
– использование при расчетах не фактической, а "нормативной" наполняемости не понял;  
– недооценка рисков и социальных последствий при одномоментном переходе на нормативное подушевое бюджетное финансирование;  
– отсутствие технологии перехода на нормативное финансирование ощеобразовательных учреждений на уровне муниципалитета.

Решение указанных проблем  имеет первоочередную важность для  практической реализации нормативно-подушевой  системы во всех регионах, доведении  нормативного принципа до муниципального и школьного уровней.  
В качестве меры повышения эффективности бюджетных расходов Законом "Об образовании" еще в 1992 году предлагалось осуществлять финансирование на основе нормативов на одного учащегося. Но нормативный подход в настоящее время реализован только в части регионов Российской Федерации в той или иной мере. На местном уровне он не был реализован. Тем не менее уровень районов и городских округов играет важную роль при реализации нормативного принципа бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Именно на местном уровне в полной мере могут быть достигнуты цели, на реализацию которых нормативное финансирование направлено. В первую очередь, норматив на одного учащегося это:

• инструмент повышения качества образования и эффективности бюджетных расходов; 
• способ выравнивания условий получения образовательной услуги; 
• условие прозрачности происходящих процессов.

Применение нормативов при  финансировании образования имеет  своих сторонников и противников. При поддержке идеи в целом, отмечается ограниченность применения нормативного подушевого метода выделения средств на местном уровне. С одной стороны, это мотивируется тем, что финансироваться должна уже сложившаяся сеть образовательных учреждений, где большое значение имеют индивидуальные характеристики объектов системы образования. То есть норматив перестает быть единым для всех "у каждого учреждения свои расходы, а, следовательно, свой норматив".  
Нужно ли учитывать все исторически сложившиеся особенности финансирования сети при определении нормативных затрат, возможно ли учесть их через норматив, какие последствия несет за собой переход на нормативное подушевое финансирование – это вопросы, на которые необходимо дать ответ при моделировании нормативного подушевого финансирования. Поэтому крайне важно, какие подходы к реализации нормативного принципа при бюджетном финансировании общеобразовательных учреждений используются. Но, во-первых, такие законодательные акты по минимальным социальным стандартам или нормативам финансирования бюджетных услуг до сих пор принимаются отнюдь не во всех регионах. Во вторых, в большинстве регионов они рассчитываются на основе фактически произведенных расходов, не являются нормативами по существу, а являются средними расходами, сложившимися на территории. В третьих, при принятии законодательства о подушевых нормативах финансирования на региональном уровне, отсутствуют механизмы доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения. В последние два года норматив стал основой для формирования новой системы оплаты труда, которая переходит к учету качества обучения.  
Переход на нормативное подушевое финансирование ориентирован на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования в сочетании с мерами недопущения снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений в течение переходного (адаптационного) периода на принципы нормативного подушевого финансирования (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг).  
Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования.  
Региональный расчетный подушевой норматив – это минимально допустимый, а минимально допустимый отличается от нормативного, достаточного, у нас был допустимый в связи с тем, что допускалось же бюджетом прошлого года объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности. Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов. С принятием законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Новое законодательство (Федеральные законы № 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации. На основе анализа практики реализации регионами федеральных законов о разграничении бюджетных полномочий "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" № 184-ФЗ, "Об общих принципах организации местного самоуправления" № 131-ФЗ, Закона "Об образовании" в части установления нормативов финансирования учреждений общего образования, методик его определения, полномочий муниципального уровня по введению нормативного финансирования на местном уровне было выделено четыре типа регионов по способу формирования субвенций на финансовое обеспечение предоставления основных общеобразовательных программ:

I тип – основа для расчета  величин субвенций – удельные  расходы на учащегося;  
II тип – основа для расчета величин субвенций – типовые штатные расписания;  
III тип – основа для расчета величин субвенций – стоимость предоставления программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала;  
IV тип – основа для расчета величин субвенций – модельное штатное расписание.

Третий тип – основа для расчета величин субвенций  – стоимость предоставления образовательных  программ с учетом соотношения фонда  оплаты труда педагогического и  прочего персонала. Этот вариант  предполагает определения нормативной  стоимости стандартной образовательной  программы (или обучения по типам  образовательных учреждений). В основе региональных разработок принцип методических рекомендаций направленных Письмом  МОНРФ от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02. 

Плюсы – нормативную стоимость  можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так  и для распределения средств  по самим школам. Также этот вариант  позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном  виде (с использованием коэффициентов  удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных  значений на уровне муниципалитета.  
К минусам можно отнести необходимость большой подготовительной работы как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя-учащегося).

2. Проблемы бюджетного финансирования образования и пути их решения 

Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что  финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных  учреждений. И при этом не финансируются  даже те расходы, которые предусмотрены  законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом: оплата труда; стипендия; трансферты; оплата коммунальных услуг; остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее  законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства  за обеспечение определённого уровня финансирования образования:

- выделение на нужды  развития образования не менее  10% национального дохода, в том  числе на высшее профессиональное  образование - не менее 3% расходной  части федерального бюджета;

- установление уровня  оплаты труда работников образования  в зависимости от уровня оплаты  труда в промышленности;

- введение социальных  доплат, надбавок для работников  образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует  увеличения ассигнований на образование  из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо. Действующий порядок бюджетного финансирования, установленный БК РФ, характеризуется наличием противоречий с действующим законодательством  об образовании, а также внутренних противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его применения. Это снижает эффективность использования  бюджетных средств, приводит к значительным трансакционным издержкам.

Нормативно-методическая база бюджетного финансирования образования  в основном опирается на документы  и материалы, разработанные для  условий планово-директивной экономики  и отсутствия выраженного дефицита бюджетных средств. В современных  условиях это порождает ряд проблем, решить которые не удаётся.

В законодательной базе, определяющей процедуру бюджетного финансирования образования, отсутствует  механизм, позволяющий с единых позиций  решать возникающие частные вопросы  финансирования, руководствуясь единственным критерием - целями, на достижение которых  направляются бюджетные средства. Такое  положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера  использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным  процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно  на соблюдении установленных сметных  назначений в рамках экономической  бюджетной классификации.

Возможности маневрирования ресурсами носят ограниченный характер, связанный с необходимостью строгого соблюдения установленных бюджетных  процедур.

Всё это позволяет предположить, что бюджетная (финансовая, экономическая) политика государства (точнее, финансовых органов) направлена в первую очередь  на учёт и контроль бюджетных средств, а не обеспечение деятельности сферы  образования.

Предложения по решению проблем  бюджетного финансирования

1. Необходимо упорядочить  бюджетное законодательство, в частности  внести уточнения в Бюджетный  кодекс РФ, предусматривающие: