Основные проблемы бюджетного федерализма

 

 

1. Понятие бюджетного  федерализма

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализация единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков:

- наличием иерархии;

- четко сформулированными  полномочиями каждого из уровней  управления;

- установленной автономией  и регламентированным суверенитетом  каждого из уровней.

В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений. В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.) См.: Финансы: Учебник. 2-е изд. / Под ред. В. В. Ковалева. М.: ТК Велби, 2004. С. 233..

Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости к возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации в страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает в ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром в его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Вероятно, из этой посылки исходили авторы трактовки понятия бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997.. Под бюджетным федерализмом они понимают форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных в закрепленных законодательных нормах, положениях.

Очевидно, что приведенное определение отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Идеалистически-утопические определения бюджетного федерализма можно встретить у многих авторов. Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации в органов местного самоуправления.

Довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать, а тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.

Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур Финансовое право: Учебник / А. Н. Гирева. М.: Юрайт, 2006. С. 123. .Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса».

Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы и использования.

 

 

 

 

 

2. Основные проблемы бюджетного  федерализма

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов Баглай М. В. Модель российского федерализма. М.: Норма, 2000. С. 47..

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений.

Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие -- от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит. 2000. № 1. С. 13..

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования Нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом.

Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований.

Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

- использование механизма  горизонтального и вертикального  бюджетного выравнивания;

- повышенная ответственность  федерального центра за создание  условий для социально-экономического  развития регионов, что неизбежно  ограничивает самостоятельность  региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;