Повышение эффективности бюджетного процесса в КР

        В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все операции регистрируются в бюджетном учёте, организуемом финансовыми органами. Бюджетный учёт ведётся на основе плана счетов бюджетного учёта в обособленных регистрах учёта.  
Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчётность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Финансовые органы готовят отчёты об исполнении соответствующего бюджета на основании отчётов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.  
В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные, годовые отчеты об исполнении бюджета в представительные исполнительные органы власти, а также в Федеральное казначейство. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике. 
При рассмотрении отчёта об исполнении бюджета в исполнительном органе субъекта КР или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчёта об исполнении бюджета, осуществляемый органами Министерства финансов КР. 
До начала рассмотрения отчёта в представительном органе власти проводится внешний аудит исполнения бюджета, который осуществляется соответствующими контрольно-счётными органами. В случае отклонения отчёта представительным органом власти представительный орган имеет право обратиться в Прокуратуру КР для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения ответственности виновных должностных лиц. 
После утверждения отчётов об исполнении бюджетов исполнительные органы власти публикуют эти отчёты в открытой печати. 
  
 3. Повышение эффективности бюджетного процесса в КР

 3.1. Реформирование бюджетного процесса

В последние годы происходит реформирование бюджетного процесса. 
Несовершенство бюджетного процесса выразилось: 
·   В затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти 
·   Нечёткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между исполнительными и представительными органами власти 
·   Отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней 
·   Ограниченности полномочий, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета 
·   Отсутствие чётких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств 
·   Главный недостаток- отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств. 
Всё это ограничивало возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами. 
Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов подготовило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Кыргызской Республики в 2004-2006 годах». 
Главная задача реформирования бюджетного процесса - создание условий  и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами  государственной политики. 
Одна из задач этой реформы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами на управление результатами путём повышения ответственности  и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса. 
В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся новые понятия: “расходные обязательства”, “реестр расходных обязательств”, “действующие расходные обязательства” и “принимаемые расходные обязательства”. 
Расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности КР, субъекта КР, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета. 
Реестр расходных обязательств – свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров или отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня. 
При формировании бюджета расходные обязательства разделяются на действующие и принимаемые. 
Бюджет действующих обязательств – это объём ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств КР (субъекта \, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами. 
К действующим обязательствам относятся: 
1. трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами КР 
2. обязательства по предоставлению (оплате) государственных услуг в соответствии с законодательством КР 
3. обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных, целевых программ, а также адресной инвестиционной программы КР 
4. погашение или обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения средств 
5. обязательства, вытекающие из международных договоров в планируемый период 
6. межбюджетные трансферты 
Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объект ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств КР, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами, вводимыми в плановом периоде. 
К принимаемым обязательствам относят: 
1. увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению 
2. увеличение заработной платы, денежного довольствия 
3. досрочное погашение государственного (муниципального) долга 
4. новые бюджетные инвестиции 
5. предоставление бюджетных кредитов 
Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, определение их объёмов устанавливается органами исполнительной власти соответствующего уровня. 
Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими или вновь принимаемыми бюджетными программами с учётом оценок их результативности. Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы форме бюджетных целевых программ, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов. 
  
3.2. Проблемы и перспективы перехода  к управлению, ориентируемому на результат, на региональном уровне 
  
За последние годы на федеральном уровне инициировано ряд реформ, направленных на повышение эффективности государственного управления. К их числу относится и бюджетная реформа.  
Проанализируем концепцию “бюджетирования, ориентированного на результат” (БОР). Суть состоит в “распределении бюджетных ресурсов … с учётом или прямой зависимости достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально – экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объёмов бюджетных средств ”. Однако практика применения данной концепции на региональном уровне выявила ряд недостатков. 
Во-первых, прямолинейная трактовка принципов БОР требует подбора измерителей эффективности для каждой статьи бюджета. Формируются перечни всевозможных бюджетных услуг, предоставление которых считается главной и едва ли не единственной целью государственного управления. 
Во – вторых, при акценте на слово “бюджетирования”  сразу теряется из виду весь спектр возможных инструментов государственного управления: от управления собственностью до лицензирования. Разумное использование таких инструментов может быть весьма эффективным. Всё это свидетельствует о необходимости расширить концепцию БОР  на региональном уровне, дополнив её рядом системных элементов. 
Первое: следует сформировать сквозную иерархическую систему целей, которая охватывала бы все уровни управления и уточнить, что именно понимается под терминами “высокий уровень жизни населения” или “высокий уровень социально – экономического развития”. Нужен ‘мостик’ от глобальных целей к задачам нижних уровней. 
Второе: структура органов власти должна быть нацелена на результат. Следует создать чёткие центры ответственности за результат, разделив функции ‘заказчика’ и ‘подрядчика’. 
Третье: процедура наделения бюджетными ресурсами должна быть изменена. Их распределение необходимо базировать на конкуренции результатов, безусловно, с учётом реальных потребностей общества и государства. Процедура наделения бюджетными ресурсами должна базироваться на следующих принципах: 
1. Принцип неразрывности ресурса  результата. Средства должны предоставляться исключительно к привязке к понятным и достижимым целям. Более того, они должны направляться исключительно туда, где будет получен наибольший результат. 
2. Свобода выбора способов достижения результата оказания той или иной услуги. 
3. Принцип ответственности региональной власти за все процессы, которые происходят в регионе, т.к. законодательство трактует ситуацию иначе: региональная власть отвечает исключительно за реализацию возложенных на них полномочий. 
Примерная система показателей оценки эффективности проводимой социально – экономической политики. 
Для оценки уровня экономического развития используются показатели численности занятых в экономике и величина средней зарплаты, т. к. деятельность органов власти должна быть ориентирована на рост благосостояния населения региона. Этого можно достичь с помощью создания новых рабочих мест и повышения оплаты труда. 
Человеческий потенциал оценивается с помощью показателей численности населения и продолжительности жизни, уровень образования. Показатель развития человеческого потенциала рассчитывается по каждой возрастной группе, что даёт возможность чётко сформулировать приоритеты.  
Целью территориального развития является снижение стоимости проживания человека на территории при улучшении его условий. Степень достижения данной цели предлагается анализировать с помощью показателей транспортной доступности, состояние фонда систем водоснабжения, теплоснабжения по каждому муниципальному образованию. 
В свою очередь, обеспечение безопасности требует снижение рисков проживания в регионе. Для оценки используются показатели числа преступлений против личности, пострадавших в ДТП, при пожарах и т.д. 
В перспективе следует учитывать и иные риски, в первую очередь экологические. 
Итоговая оценка по каждому блоку формируется путём сравнения показателя региона с соответствующими показателями регионов, близких к хорошему уровню развития. 
При переходе к управлению, ориентированному на результат, возникает ещё одно затруднение: все результаты управления на региональном уровне достигаются в среднесрочной периоде, в лучшем случае через 2 – 3 года. Чтобы обеспечить их достижение, необходимо качественное бюджетное планирование. А основные параметры подобного планирования задаются на федеральном уровне и регионам не известны. 
Основные проблемы реализации реформы в субъектах: КР 
·   Отсутствие четкой взаимосвязи между внедряемыми инструментами БОР 
·   Невстроенность хода внедрения методов БОР в бюджетный цикл и в целом в систему социально-экономического развития территории 
·   Отсутствие системы текущего мониторинга и корректировки хода реформы бюджетного процесса 
·   Неготовность специалистов отраслевых департаментов к применению инструментов БОР 
·   Сложность «ручной» обработки большого количества информации о целях, задачах, показателях, расходных обязательствах 
Безусловно, выявленные проблемы требуют корректировки, но не принижают значимости данного подхода как одного из немногих, способных реально улучшить социально – экономическую ситуацию в регионе . 
  
  
3.3. Проблемы и перспективы реализации бюджетного процесса на местном уровне орган.

 

1. Сущность, назначение  и участники бюджетного процесса

Выполнение государством возложенных на него функций связано  с наличием у него необходимых финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве.

В ходе мобилизации в  бюджет этих средств и их использования  возникают финансовые отношения  между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти. Финансово-бюджетная политика включает действия государственных и территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов. Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т.е. в ходе бюджетного процесса.

Бюджетный процесс -- совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению  финансово-бюджетной политики и  управлению бюджетной системой.

Финансово-бюджетная  политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Кыргызской Республики Правительству Кыргызской Республики На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования, контрольно-счетных органов (Контрольно-счетная палата Кыргызской Республики и палаты субъектов Кыргызской Республики, другие контрольные органы исполнительной власти).

В Кыргызской Республики бюджетный период, т.е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря; следовательно, он совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Участники бюджетного процесса. Бюджетный процесс осуществляется органами, наделенными в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, т.е. правами и обязанностями  участников бюджетного процесса. Такими полномочиями наделены:

• органы представительной и исполнительной власти;

• финансовые и налоговые  органы;

• органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;

• главные распорядители  бюджетных средств и распорядители  бюджетных средств;

• государственные целевые  внебюджетные фонды.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов  власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Банк Кыргызской Республики совместно с Правительством Кыргызской Республики разрабатывает и представляет на рассмотрение Государстве Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства Кыргызской Республики, счета государственных целевых внебюджетных фондов счета территориальных бюджетов.

Главный распорядитель  бюджетных средств -- это орган  исполнительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между распорядителя получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучатёлям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае невидимости распределение средств между статьями утвержденной них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым пользованием бюджетополучателем бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных  средств -- это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями, доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) -- это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая из бюджета или внебюджетных фондов.

Контрольно-счетные органы (Счетная палата Кыргызской Республики, контрольно-счетные палаты субъектов Кыргызской Республики и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов.

Все перечисленные органы власти и учреждения являются участниками бюджетного процесса.

Бюджетный процесс  включает:

• сводное финансовое планирование и прогнозирование;

• составление перспективного финансового плана;

• составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

• исполнение бюджета в течение бюджетного года;

• анализ и контроль исполнения бюджета.

2. Реформирование бюджетного  процесса

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия  по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток -- отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств, что выразилось в следующем:

1) разработке среднесрочного  финансового плана для каждого  бюджетного цикла отдельно, годовом  периоде планирования бюджетных  расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главными распорядителями, распорядителям и получателям бюджетных средств, т.е. администраторам бюджетных средств;

2) предоставлении бюджетных  средств на основе корректировки  (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

3) отсутствии четких  формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4) ограниченности полномочий  и, следовательно, ответственности  администраторов бюджетных средств  при формировании и исполнении бюджета;

5) преобладании внешнего  контроля за соответствием кассовых  расходов плановым показателям  при отсутствии процедур и  методологии внутреннего и внешнего  контроля (мониторинга) обоснованности  планирования и результатов использования  бюджетных средств;

6) отсутствии системы  оценки финансового результата  деятельности органов власти  разных уровней и закрепления  за определенными органами государственной  власти и органами местного  самоуправления активов и обязательств  соответственно Кыргызской Республики, субъекта Кыргызской Республики или муниципального образования;

7) затянутости и громоздкости  процедуры рассмотрения проекта  бюджета представительными органами  власти, ориентированной технические  детали в ущерб оценке приоритетов  бюджетной по. тики и их реализации;

8) нечеткости разграничения  полномочий в бюджетном процессе  между представительными и исполнительными  органами власти.

Все это ограничивает возможности и стимулы повышения  эффективности управления общественными  финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств, выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся  ситуации Министерство финансов подготовило, а Правительство КР Постановлением от 22 - 2004 г. № 249 одобрило «Концепцию реформирования бюджета процесса в Кыргызской Республики в 2004--2006 годах».

Основой новой организации  бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть -- распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга  результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

1) реформирование бюджетной  классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджетов  действующих и принимаемых обязательств;

3) совершенствование  среднесрочного финансового планирования;

4) совершенствование  и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур  составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления  предусматривается приближение

бюджетной классификации Кыргызской Республики к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией Плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления  должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов  бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление  предполагает формирование и включение  в бюджетный процесс процедуры  оценки результативно бюджетных  расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных измеримых результатов.