Программно – целевые методы бюджетного планирования. Бюджетирование ориентированное на результат

Программно  – целевые методы бюджетного планирования.

Бюджетирование  ориентированное на результат.

Этапом, предшествующим переходу области к бюджетированию ориентированному на результат, было внедрение  в процедуру формирования и исполнения бюджетов финансовых нормативов в сфере предоставления услуг отраслями социальной сферы и коммунального хозяйства.

В 1999 году Администрация  Ростовской области приняла решение  о формировании консолидированного бюджета области  на принципиально  новой основе. Прежде всего, это касалось  перехода  на планирование бюджетов области на основе нормативных подходов к формированию расходов и финансового закрепления расходных наиболее значительных полномочий за различными уровнями бюджетов, отказа от необоснованного увеличения расходов бюджетов без адекватных мер по привлечению доходов, дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений с нижестоящими бюджетами на основе законодательно   утвержденных правил их регулирования, стабильности в закреплении доходной части  и нормативного определения  расходной части местных бюджетов.

Расходы областного бюджета  и бюджетов  муниципальных образований  области на 2000 год формировались с учетом  двух основных принципов:

- жесткого нормативного  подхода к расчетам  потребности  бюджетов в расходах на содержание бюджетной сферы и оказание  финансовой помощи за счет средств бюджетов;

-финансового закрепления  полномочий  бюджетов в части  обеспечения финансовыми ресурсами.

Переход от планирования объема расходов «прямым счетом»  в зависимости от факта предыдущего года к планированию по утвержденным нормативам  позволил провести работу по оптимизации сети бюджетных учреждений и перераспределению бюджетных ассигнований в сторону тех территорий  области, которые отстают в обеспеченности  бюджетной сетью от среднеобластных показателей.

При расчете нормативных  расходов областного и бюджетов муниципальных  образований  использовались действующие  в Российской Федерации  и Ростовской области  нормативно-правовые документы, определяющие  объемы расходов бюджетов (натуральные и стоимостные) по видам затрат в соответствующих отраслях с учетом сложившейся в области сети бюджетных учреждений, приведенные к стоимостным показателям.

В нормативные  затраты  бюджетов на социальную сферу были включены расходы на заработную плату с начислениями, приобретение продуктов питания и мягкого инвентаря на основании действующих натуральных ведомственных норм  по типам учреждений, оплата коммунальных услуг на основании утвержденных лимитов. Были учтены затраты бюджетов на необходимый текущий ремонт оборудования и зданий.

При этом для каждой отрасли были учтены  отличительные особенности и ведомственные нормативные документы. Так, в здравоохранении,  при определении стоимости затрат на приобретение медикаментов  применялись натуральные нормы,  утвержденные приказами Министерства здравоохранения Российской Федерации, в образовании на основании приказов Министерства просвещения СССР и Министерства образования Российской Федерации - единые стоимостные нормы,  в зависимости от типа учреждений,  на приобретение  моющих,  дезинфекционных средств, хозяйственного инвентаря и средств личной гигиены, учебно-наглядных пособий для кабинетов начальной школы и по общеобразовательным предметам и так далее. Была учтена даже норма на приобретение игрушек в детских дошкольных учреждениях согласно письму Министерства финансов СССР от 26.08.66 года № 271.

 В целях профилактики заболеваемости населения области, приобщения к массовой физической культуре и спорту были рассчитаны нормативные затраты на физическую культуру и спорт. При этом за условную единицу принимались расходы на одного занимающегося в территориях с учетом выполнения обязательного перечня видов физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий, включенных в календарные планы гор(рай)спорткомитетов. Данный норматив учел расходы на аренду спортсооружений, приобретение призов, оплату судейства и другие необходимые расходы.

В расчете на 1 жителя в год были определены нормативные  расходы муниципальных бюджетов на содержание жилищного фонда, отопление, горячее и холодное водоснабжение, канализование. Разработаны и применялись коэффициенты износа жилищного фонда, его оборудованности, коэффициенты, учитывающие источники водоснабжения, а также коэффициенты, учитывающие наличие в городах и районах области  различных теплоисточников.

В  нормативы на жилищно-коммунальное хозяйство были включены нормативы  на благоустройство, такие как содержание дорог, зеленых насаждений, сетей  уличного освещения.

Финансовые нормативы  в социальных отраслях и жилищно-коммунальном хозяйстве, а также Методика определения расходов областного и местных бюджетов были закреплены Областным законом «Об областном бюджете на 2000 год» (Приложение 14), а в последствии легли в основу Областного закона от 23.09.2002 года № 272-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области».

Согласно законам руководители местного и областного уровня не имели  права направлять бюджетные средства на другие цели в случае невыполнения нормативов бюджетной обеспеченности, что позволило повысить дисциплинированность руководителей бюджетной сферы и глав администраций, их ответственность за исполнение бюджета и обеспечить контроль за рациональным расходованием бюджетных средств и повышением эффективности бюджетных услуг.

Наряду с этим,  законом  были введены ряд стимулирующих  коэффициентов. Например, в связи  с проводимыми в области мероприятиями  по обеспечению образовательных  учреждений  школьными автобусами методика расчета  расходов муниципальных  образований по отрасти  «Образование» предполагала применение понижающего коэффициента для тех территорий, которые не обеспечили снижение числа малокомплектных школ.

За время  применения финансовых нормативов в образовании  с 2000 по 2005 годы число малокомплектных школ сократилось с 557 до 459.

Вводя нормативный метод Администрация  Ростовской области преследовала цель стимулировать главных распорядителей  средств бюджета, местных органов власти на оказание бюджетных услуг, ориентированных на результат еще до принятия постановления Администрации области  о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.

Изменения в бюджетном  законодательстве, осуществление в стране муниципальной реформы потребовали изменения межбюджетных отношений, перехода от методики учета нормативных расходов муниципальных образований к определению нормативов бюджетной обеспеченности с учетом индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов рассчитывается по единым для всех муниципальных образований формуле и правилам. При этом в его расчете учитывается процентное соотношение расходов, рассчитываемых в предыдущие годы нормативным методом.

В рамках федеральной  реформы бюджетного процесса, начиная  с 2004 года в области предпринимаются меры по окончательному внедрению программно – целевых методов бюджетного планирования. За основу в этой работе были взяты стратегические установки ежегодных Бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Этот шаг стал возможным и по состоянию на тот момент финансовой системы области, что стало результатом многолетней предварительной работы по полной ликвидации накопленных с середины 90-х годов просроченных бюджетных обязательств, снижению долговой нагрузки, росту налогового потенциала.

Постановлением Администрации области от 26.08.2004 №353  в качестве основных направлений бюджетной политики на 2005 год и среднесрочную перспективу, направленных на повышение качества и доступности бюджетных услуг, эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, переориентации деятельности главных распорядителей бюджетных средств на достижение конечных и измеримых результатов, определены:

- формирование бюджета будет производится в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов;

- расширение сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования будет обеспечено за счет ежегодного представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах своей деятельности, совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ, использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий) с переносом в их состав части бюджетных расходов, осуществляемых ранее   по сметному принципу;

- повышение степени прогнозируемости всей системы бюджетирования,   определение долгосрочных приоритетов финансирования с учетом разработки и ведения реестра расходных обязательств области.

Одним из инструментов построения бюджетной политики в Ростовской области является использование институтов гражданского общества. Согласно постановлению Администрации области от 23.09.2003 при разработке бюджета учитываются результаты социологических исследований и опросов населения, его обеспокоенность конкретными социально-бытовыми проблемами, решение которых находится в ведении региона. Регулярные социологические опросы проводятся с 2003 года, анализ их результатов, основных вопросов и проблем, беспокоящих население области, направляются для учета и принятия мер Главой Администрации (Губернатором) области министерствам и ведомствам – главным распорядителям бюджетных средств.

В рамках реализации реформы бюджетного процесса, менее чем через три месяца после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», принято соответствующее постановление Администрации области от 19.08.2004 №342. Оно ввело в практику бюджетного планирования, начиная с формирования бюджета 2005 года, представление областными министерствами, управлениями и департаментами Администрации области докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта областного бюджета на 2005 год доклады главных  распорядителей средств о  результатах  и основных направлениях их деятельности позволили систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.

Общий объем заявленных по докладам на 2005 год ассигнований превышал на 6 млрд. рублей возможности бюджета. Рассмотрение руководством области целей и задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств, их готовности к использованию средств, а минфином области – расчетов и обоснований позволили существенно сократить потребность в запрошенных ресурсах. Вместе с тем, в условиях ограниченности бюджетных средств, ряд необходимых проектов и мероприятий были отложены.

На основании практического  опыта по определению областными органами власти целей и задач  с учетом мнения институтов гражданского общества и имеющихся ресурсов, решением коллегии Администрации области от 07.02.2005 утверждены основные показатели результативности деятельности областных органов исполнительной власти - главных распорядителей бюджетных средств на 2005-2007годы по приоритетам государственной политики области: повышение качества жизни, обеспечение высоких темпов экономического роста, создание потенциала для будущего развития. Информация о выполнении принятых на 2005 год показателей представлена в Законодательное Собрание области и общественности в составе материалов по отчету об исполнении бюджета за 2005 год.

Аналогичная работа проведена  при формировании бюджета 2006 года. Доклады рассмотрены коллегией Администрации области и согласованы как основа формирования бюджета 2006 года (решение коллегии Администрации области от 24.10.2005 №109).

   Информация о конкретных примерах программно-целевого планирования и бюджетирования, ориентированного на результат прилагается, в том числе:

- информация по укреплению материально-технического и кадрового обеспечения системы здравоохранения области;

- реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»;

- обеспечение доступного качественного общего и дошкольного образования  и  организация свободного времени подростков и молодежи.

Информация 

по укреплению материально-технического и кадрового обеспечения

системы здравоохранения  области

В целях реализации своих полномочий по охране здоровья населения Администрация  области в течении последних  трех лет объем средств в эту отрасль увеличила в 1,6 раза с 6,7 млрд. рублей в 2003 году до 10,7 млрд.рублей в 2005 году. На 2006 год предусмотрено 11,8 млрд.рублей.

Из большого числа программ и  мероприятий, финансируемых в здравоохранении, следует остановиться на двух. В  целях повышения эффективности и качества медицинской услуги, в области на протяжении многих  лет системно проводится оснащение лечебно-профилактических учреждений медицинским оборудованием и транспортом. За отчетный период также увеличился объем финансирования оснащения лечебно-профилактических учреждений области медицинским оборудованием и автотранспортом – с 324,7 млн.рублей в 2003 году до 340,4 млн.рублей в 2005 году.

В 2006 году в рамках реализации мероприятий  приоритетного национального проекта  ожидается поступление в область медицинского оборудования и автотранспорта на сумму 651,0 млн.рублей за счет средств федерального бюджета.