Система межбюджетных отношений в РФ: теоретический аспект

Участниками межбюджетных отношений в Сахалинской области являются: органы государственной власти Сахалинской области, органы местного самоуправления городских округов Сахалинской области, органы местного самоуправления муниципальных районов Сахалинской области, органы местного самоуправления городских и сельских поселений Сахалинской области.

Регулирование межбюджетных отношений в Сахалинской области осуществляется в целях:

1. повышения обеспеченности местных бюджетов собственными доходами и создания стимулов для органов местного самоуправления муниципальных образований по наращиванию налогового потенциала;
2. выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов;
3. выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
4. финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, Сахалинской области, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке;
5. софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Средствами, используемыми при регулировании межбюджетных отношений в Сахалинской области, являются:

• единые для поселений, муниципальных районов и городских округов нормативы отчислений в местные бюджеты доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации и Кемеровской области о налогах и сборах в областной бюджет;
• межбюджетные трансферты;
• дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в областной бюджет, частично заменяющие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов;
• единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в бюджет муниципального района.

Межбюджетные трансферты из областного бюджета предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, субвенций местным бюджетам, субсидий местным бюджетам, иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в областном бюджете в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей поселений.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) состоят из трех частей. Первая часть дотаций распределяется с целью частичного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Вторая часть дотаций распределяется исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя с целью расчета дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. Третья часть дотаций распределяется с целью компенсации возможных потерь бюджетов муниципальных районов (городских округов) в 2008 году.

Объем второй части дотаций всех муниципальных районов (городских округов) должен составлять не менее 10 процентов доходов консолидированного бюджета Сахалинской области от налога на доходы физических лиц в планируемом финансовом году. Законом об областном бюджете вторая часть дотации может быть полностью или частично заменена дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

Субсидии бюджетам муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в областном бюджете в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) образует областной фонд софинансирования расходов.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов), критерии отбора муниципальных районов (городских округов) для предоставления указанных субсидий устанавливаются Правительством Сахалинской области.

Распределение субсидий между муниципальными районами (городскими округами) утверждается законами Сахалинской области и (или) нормативными правовыми актами Правительства Сахалинской области.

Субвенции бюджетам муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в областном бюджете в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, Сахалинской области, переданных для осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов) образует областной фонд компенсаций.

Распределение субвенций между муниципальными районами (городскими округами) утверждается законом об областном бюджете по каждому виду субвенции. При этом допускается утверждение не распределенной между муниципальными районами (городскими округами) субвенции в объеме, не превышающем 5 процентов общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между муниципальными районами (городскими округами) в порядке, установленном Правительством Сахалинской области, на те же цели в процессе исполнения областного бюджета.

Иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов (городских округов) могут предоставляться из областного бюджета в соответствии с порядком, установленным соответствующим постановлением Правительства Сахалинской области.

Иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов (городских округов) могут предусматриваться в областном бюджете:

• бюджету города Южно-Сахалинск для компенсации затрат города, связанных с осуществлением им функций административного центра Сахалинской области в соответствии с Законом Сахалинской области "О статусе административного центра Сахалинской области";
• бюджетам муниципальных районов (городских округов) за счет предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), иных федеральных законах, нормативных правовых актах Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов бюджету Сахалинской области;
• бюджетам муниципальных районов (городских округов) на другие цели, предусмотренные нормативными правовыми актами Сахалинской области.

Основные характеристики областного бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов в части межбюджетных отношений:

1. Утвердить общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам муниципальных образований Сахалинской области, на 2009 год в сумме 10774238,4 тыс. рублей, на 2010 год в сумме 9773449,9 тыс. рублей, на 2011 год в сумме 8730113,2 тыс. рублей.
2. Утвердить объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений на 2009 год в сумме 41313 тыс. рублей, на 2010 год в сумме 41297 тыс. рублей, на 2011 год в сумме 41286,3 тыс. рублей.
3. Утвердить объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2009 год в сумме 2275000 тыс. рублей, на 2010 год в сумме 1775000 тыс. рублей, на 2011 год в сумме 1775000 тыс. рублей.
4. Установить критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов 1,61.
5. Утвердить объем субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) на 2009 год в сумме 1903468,2 тыс. рублей, на 2010 год в сумме 497594,3 тыс. рублей, на 2011 год в сумме 430425,8 тыс. рублей.
6. Утвердить объем субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов) на 2009 год в сумме 5290973,6 тыс. рублей, на 2010 год в сумме 6157930,4 тыс. рублей, на 2011 год в сумме 6482064,2 тыс. рублей.
7. Утвердить объем иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов (городских округов) на 2009 год в сумме 1263483,6 тыс. рублей, на 2010 год в сумме 1301661,8 тыс. рублей, на 2011 год в сумме 1337 тыс. рублей.
8. Утвердить общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету Территориального фонда обязательного медицинского страхования Кемеровской области, на 2009 год в сумме 889698,7 тыс. рублей, на 2010 год в сумме 897094,6 тыс. рублей, на 2011 год в сумме 897116,6 тыс. рублей.
9. Установить размеры ежемесячных денежных выплат, установленных законами Кемеровской области "О мерах социальной поддержки отдельной категории ветеранов Великой Отечественной войны и ветеранов труда", "О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий":

• ветеранам Великой Отечественной войны, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, - 528 рублей;
• ветеранам труда - 352 рубля;
• реабилитированным лицам - 616 рублей;
• лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, - 528 рублей.

3. Совершенствование  системы межбюджетных отношений  в РФ в среднесрочной перспективе

Объективные условия работы на посткризисном этапе требуют от государства проведения жёсткой финансовой бюджетной политики.

Естественно, стоит вопрос и о совершенствовании межбюджетных отношений (и прежде всего в интересах самих регионов) с целью повышения качества жизни людей. Задача государства – обеспечить равные возможности, высокий уровень государственных, социальных услуг всем гражданам вне зависимости от места их проживания.

В кризисный 2009 год Правительство самым серьёзным образом поддержало региональные бюджеты. Несмотря на то, что их доходы существенно снизились, расходы практически остались на уровне докризисного 2008 года. В 2010 году через межбюджетные трансферты регионы получили 1 трлн. 365 млрд. рублей. В 2011 году запланирован 1 трлн. 262 млрд. Есть небольшое снижение, но оно связано со свёртыванием некоторых антикризисных мер, экономика восстанавливается и у регионов появляются дополнительные финансовые возможности.

Регионы обладают серьёзным бюджетным ресурсом, которым нужно умело распорядиться. В субъектах Российской Федерации должен быть проведён глубокий финансовый аудит, реализованы собственные программы повышения эффективности расходов.

Очевидно, что идеология межбюджетных отношений также нуждается в корректировке. Прежде всего, должна быть усилена стимулирующая роль федеральной поддержки и,  расширена финансовая самостоятельность тех регионов, которые должным образом заботятся о развитии экономики, проводят ответственную бюджетную политику, развивают региональные программы, модернизируют социальную сферу. То есть надо дать больше простора для лидеров, для инициативы тех, кто готов работать и действовать активно, и работает эффективно.

В системе распределения трансфертов заложен определённый механизм стимулирования, но регионы считают его недостаточным Принципы федеральной поддержки, которые ограничивают стимулы для регионов, нужно менять. Кроме того, заслуживает внимания идея укрупнения федеральных субсидий, предоставляемых в рамках государственных программ. Сейчас субсидии чрезмерно раздроблены. Так, на 2011 год предусмотрено 95 разных видов субсидий. Есть и проблемы с процедурой их распределения. Запланированный объём субсидий на 2011 год – 446 млрд. рублей, из них приложениями к закону о бюджете распределено лишь 16%, что, очевидно, не может способствовать нормальному, равномерному распределению между региональными бюджетами.

Изменение условий, законодательных норм и практики взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными властями по вопросам формирования, распределения и перераспределения финансовых ресурсов, а также полномочий и ответственности по их использованию, в отличие от многих других экономико-управленческих процессов, сопровождалось и предвосхищалось соответствующими программными документами, планами и проектами.

  В их числе можно упомянуть Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. В настоящее время в «недрах» Минфина России и Минрегиона России готовятся новые аналогичные документы. Однако, какой бы план ни был принят за основу, утвержден и реализован, фактические результаты могут быть неожиданными и часто весьма далекими от запланированных.

И прежде всего речь идет о проблеме выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Планы по оптимизации этой системы формировались, уточнялись и развивались буквально с момента образования в середине 1990-х гг. данного вида финансовой помощи. Цель изменений, по сути, заключалась в повышении «прозрачности» распределения финансовой помощи, а результатом на том этапе должно было стать сокращение дотационности и количества дотационных территорий. Отдельные факты подтверждают достаточно успешную реализацию указанных планов. Действительно, буквально с нуля создана не только формализованная, но и относительно «прозрачная» методология распределения дотаций. Сам порядок утверждается постановлением Правительства с учетом и на основе Бюджетного кодекса. Сформирована институциональная основа — дополнительные совещательные органы с активным участием основных заинтересованных лиц (региональных администраций) — минфиновская «группа начфинов» и «правительственная» рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений. Ушла в прошлое практика использования бюджетных ссуд на финансирование временных кассовых разрывов, которые зачастую выполняли роль именно безвозвратных средств «от старшего брата — младшему». Результаты — очевидны. Тем не менее вопросы остаются.

Во-первых, формализованность и прозрачность распределения, в рамках которой стало объективно сложнее решать вопросы о поддержке (или наказании) отдельных территорий на тех или иных основаниях, вызвала неадекватную реакцию. Так, если ранее финансовая поддержка формировалась исходя из необходимости решения совершенно неотложных, самых что ни на есть насущных проблем, то впоследствии ситуация изменилась. Сама постановка вопроса о возможности объективной (в данном случае — зависимой в наименьшей мере от действий или бездействия отдельных участников) системы распределения весьма значительной части бюджетных средств сформировала совершенно иную среду принятия решений по финансовой помощи. Возникли серьезные расхождения между ожиданиями в отношении «справедливого» распределения ресурсов по регионам и тем распределением, которое получалось с использованием простейших, но зато доступных математических формул. К тому же сформированная «панацея» в виде новой методики делала просто невозможным и недопустимым осуществление параллельной финансовой поддержки по иным принципам — ведь общепринятая методология была «прозрачна и объективна».