Гражданское законодательство и его система

    Правительство  Российской Федерации издает  постановления и распоряжения. Распоряжения  обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального  характера. Постановления издаются  по наиболее важным вопросам  хозяйственного и культурного  строительства. Они, как правило, имеют  общий характер, содержат нормы  права и потому относятся к  источникам права.

   Постановления Правительства  Российской Федерации, если они  противоречат Конституции, законам  Российской Федерации и указам  Президента, могут быть отменены  Президентом Российской Федерации.

     Первые две  из указанных групп нормативных  актов (президентские указы, правительственные  постановления) являются общими  актами, т.е. такими, которые распространяются  на всю территорию Российской  Федерации и в соответствии  с законом могут распространяться на всех лиц. Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной (преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить их от законов, в ГК РФ они названы «иные правовые акты». На основании и во исполнение ГК и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Указанные постановления Правительства Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. В противном случае постановление Правительства Российской Федерации может быть отменено Президентом Российской Федерации (п. 3 ст. 115 Конституции РФ).

    Те постановления Правительства Российской Федерации, в которых содержатся нормы гражданского права, входят в систему гражданского законодательства. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 1994 г. № 801 утверждены Правила предоставления услуг по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств, которые по своей отраслевой принадлежности относятся к гражданско-правовым нормативным актам.

   Наряду с нормативными  актами, которые принимает Правительство  как коллегиальный орган, правовые  документы в соответствии со  своей компетенцией могут принимать  Председатель Правительства и  его заместители.

    Следующими в  классификации подзаконных нормативно  правовых актов являются Акты  центральных органов исполнительной  власти. Центральными органами исполнительной  власти согласно Закону Российской  Федерации о Правительстве Российской  Федерации являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют  отношения, складывающиеся внутри  систем этих органов. Но в ряде  случаев им предоставляется право  издавать акты, действие которых  распространяется и на неподчиненные  им объекты управления, а также  и на граждан. Такие полномочия  особенно значительны у Министерства  финансов, Министерства транспорта. Центрального банка, Санэпидемнадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся, например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации», утвержденные Минжилкомхозом «Правила пользования системами коммунального водоснабжения».  Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет.

    На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления.

    С 15 мая 1992 г. введена  государственная регистрация нормативных  актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные  интересы граждан или носящих межведомственный характер.  Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации (вопрос о государственной регистрации этих актов мной будет рассмотрен далее). Акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.    Гражданско-правовые нормы могут содержаться и в нормативных актах министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомственные нормативные акты).

    Вместе с тем  следует иметь в виду, что в  соответствии с п. 7 ст. 3 ГК министерства  и иные федеральные органы  исполнительной власти могут  издавать акты, содержащие нормы  гражданского права, в случаях  и в пределах, предусмотренных  ГК, другими законами и иными  правовыми актами. Тем самым в  настоящее время ГК существенно  ограничил сферу нормотворческой  деятельности министерств и других  федеральных органов исполнительной  власти.

    До введения  в действие Конституции РФ  к числу источников гражданского  права относились и нормативные  акты, издаваемые местными органами  власти и управления. Статья 71 Конституции  РФ установила, что гражданское  законодательство находится в  ведении Российской Федерации. В  соответствии с этим органы  власти и управления субъектов  Российской Федерации и муниципальные  образования не вправе издавать  нормативные акты, содержащие нормы  гражданского права.

    Это нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. «О рекламе».

    Однако нормы гражданского права, содержащиеся в актах субъектов Российской Федерации, изданных до введения в действие Конституции РФ, могут применяться судами при разрешении споров, если они не противоречат Конституции РФ и ГК. Вместе с тем в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе принимать содержащие нормы гражданского права акты, относящиеся к семейному, жилищному, земельному, водному, лесному законодательству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды. Однако эти нормативные акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать принятым по этим вопросам федеральным законам (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

    Кроме актов  федеральных органов представительной  и исполнительной ветвей власти  источником права являются нормативные  акты, принимаемые на уровне субъектов  федерации. В республиках в составе  Российской Федерации источниками  права могут быть республиканские  законы, акты президентов (в тех  республиках, где учрежден институт  президентства), постановления Советов  Министров (Правительств) республик, а  также нормативные акты республиканских  центральных органов исполнительной власти.  Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов являются ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

    Нижнюю ступеньку в иерархии подзаконных актов занимают ведомственные акты, т.е. акты конкретных министерств, комитетов, департаментов (среди этих актов много индивидуальных, нормативными являются акты, называемые, как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами). Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомственное юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного ведомства.

    Вместе с тем  акты некоторых ведомств в  силу статуса этих ведомств  и делегированных им прав могут  иметь межведомственное, общее значение  и отсюда внешнее юридическое  действие. Уже отмечалось, что таково  значение нормативных актов Министерства  финансов, Госкомимущества. В известных  пределах внешним действием обладают  по ряду вопросов нормативные  акты ведомств, занимающихся транспортом, охраной общественного порядка.

2.  Порядок действия  гражданского законодательства

    Гражданское законодательство  выделяется из числа других  источников гражданского права  по порядку принятия, опубликования, вступления в силу и действия. Техника принятия законов, предусматривающая  специальный субъект, специальный  порядок и стадии, не относится  к предмету гражданского права. Отметим только, что датой принятия  федерального закона считается  день принятия его Государственной  Думой в окончательной редакции . Нас же интересует вопрос о законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области гражданского права.

    Согласно п. "о" ст. 71 Конституции и п. 1 ст. 3 ГК, гражданское  законодательство отнесено к  ведению Российской Федерации. Однако  п. "к" ст. 72 Конституции относит  к совместному ведению Федерации и ее субъектов такие комплексные отрасли законодательства, как семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из сопоставления ст. 71 и ст. 72 Конституции следует, что нормы, являющиеся по сути нормами гражданского права, но вследствие специфики регулируемых ими общественных отношений входящие в комплексные по характеру отрасли законодательства, могут издаваться как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом согласно ч. 2 ст. 76 Конституции и п. 2 ст. 3 ГК такие нормы, принимаемые на уровне субъекта Федерации, должны соответствовать федеральному законодательству и прежде всего ГК РФ. 

    Как разъяснил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, по смыслу ст. ст. 72 и 76 Конституции до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с ним.

    Наряду с этим  Российская Федерация вправе  делегировать субъектам РФ по  договору или в одностороннем  порядке право на принятие  законов и иных нормативных  правовых актов по отдельным  видам отношений, регулируемых гражданским  законодательством.

    Действие гражданских  законов исчисляется с момента  вступления их в силу. Обязательным  условием вступления федеральных  законов в силу является их  официальное опубликование.

    Под официальным  опубликованием следует понимать  помещение полного текста документа  в специальных изданиях, признанных  действующим законодательством  официальными. Для федеральных законов - первая публикация полного текста  в "Российской газете" и "Собрании  законодательства Российской Федерации" в течение семи дней после  дня их подписания Президентом  РФ (ст. ст. 3, 4 Закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ).

   В п. 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П [20] на примере конкретного дела указывается, что дата выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации" не может считаться днем его обнародования в связи с тем, что она, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать и, следовательно, с этого момента еще не обеспечивается реальное получение информации о содержании закона. Пока действующим законодательством четко не урегулирован вопрос о первой публикации, необходимо сопоставлять даты официальных источников и самостоятельно делать вывод о том, какая дата является реальной датой обнародования закона.

    Официально опубликованные  федеральные законы вступают  в силу одновременно на всей  территории Российской Федерации  по истечении 10 дней после дня  их официального опубликования, если самими законами не установлен  иной порядок вступления их  в силу.

    Помимо общего  порядка существуют следующие  варианты вступления в силу  федеральных законов:

1) порядок вступления  в силу определен в самом  документе (указывается конкретная  дата или дается формулировка: "Вступает в силу после официального опубликования");

2) порядок вступления  в силу закона определяется  отдельным документом - законом о  введении его в действие.

    В отношении законов, принятых ранее 15 июня 1994 г. (даты вступления в силу указанного выше Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ), следует руководствоваться положениями Закона РСФСР от 13 июля 1990 г. "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами”.

    Общее правило  о действии гражданского законодательства  во времени состоит в том, что  акты гражданского законодательства  не имеют обратной силы и  применяются только к тем регулируемым  гражданским правом отношениям, которые возникнут после введения  их в действие (вступления их  в силу) (ст. 4 ГК). Это правило определяется  необходимостью обеспечения стабильности  торгового оборота и жизни  гражданского общества.

    ГК устанавливает исключения из этого правила, предусматривающие более отдаленный срок введения акта в действие (например, по образцу ст. 13 Вводного закона к части первой ГК), или придание обратной силы закону или его отдельным нормам по отношению к определенным гражданско-правовым связям (как правило, в связи с отсутствием ранее правового регулирования определенных общественных отношений или его недостаточной полнотой, или неэффективностью применения старого закона в современных условиях и т.д.).

    По отношениям, возникшим до введения в действие  акта гражданского законодательства, он применяется только к правам  и обязанностям, которые возникли  после вступления его в силу (общее правило, п. 2 ст. 4 ГК). Но "если  после заключения договора принят  закон, устанавливающий обязательные  для сторон правила иные, чем  те, которые действовали при заключении  договора, условия заключенного  договора сохраняют силу, кроме  случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется  на отношения, возникшие из ранее  заключенных договоров" (специальное  правило, п. 2 ст. 422 ГК).

    Придание обратной силы в отношении федеральных гражданских законов допустимо лишь в порядке исключения, когда это прямо предусмотрено законом (п. 1 ст. 4 ГК). Например, обратная сила придана ст. 234 ГК (ст. 11 Вводного закона к части первой ГК). О придании обратной силы иным правовым актам в ГК не упоминается.

    Важное значение имеет также момент прекращения действия акта гражданского законодательства. Если в самом законе установлен срок его действия, то нормативный акт утрачивает юридическую силу с наступлением этого срока. Но в большинстве актов гражданского законодательства срок их действия заранее не определен, и они прекращают действие в результате их прямой отмены или принятия и вступления в силу нового нормативного акта, отменяющего или изменяющего содержание действовавшего ранее закона.