Казахстан: Обзор государственных расходов

Автор работы: Пользователь скрыл имя, 19 Ноября 2013 в 13:33, реферат

Краткое описание

С момента распада Советского Союза до середины 1990 г.г. в Казахстане наблюдался резкий экономический спад и гиперинфляция 1. Политика экономических и структурных реформ, внедрённых в последующий период, была довольно успешной в борьбе с инфляцией, но проблема базового фискального дисбаланса оставалась нерешённой, уровень сбережений и инвестиций на внутреннем рынке - низким и экономика находилась в состоянии застоя 2. К концу 1990-х г.г. отношение внешнего и внутреннего долга к ВВП быстро увеличилось и достигло неустойчивого уровня, поставив под угрозу возможность возобновления экономического роста (Глава I, Том II) 3.

Вложенные файлы: 1 файл

Казахстан Обзор государственных расходов.doc

— 194.00 Кб (Скачать файл)

"Казахстан: Обзор государственных  расходов" 
Краткое изложение

 
Предыстория и  вопросы

1. С момента  распада Советского Союза до  середины 1990 г.г. в Казахстане  наблюдался резкий экономический  спад и гиперинфляция 1. Политика экономических и структурных реформ, внедрённых в последующий период, была довольно успешной в борьбе с инфляцией, но проблема базового фискального дисбаланса оставалась нерешённой, уровень сбережений и инвестиций на внутреннем рынке - низким и экономика находилась в состоянии застоя 2. К концу 1990-х г.г. отношение внешнего и внутреннего долга к ВВП быстро увеличилось и достигло неустойчивого уровня, поставив под угрозу возможность возобновления экономического роста (Глава I, Том II) 3.

2. Среди государств с  транзитной экономикой Казахстан  относится к числу осуществляющих  реформы. Задача либерализации экономики и торговли в основном выполнена. Идёт административная и финансовая реформа, формируется нормативно-законодательная база. К концу 1990-х г.г., в результате приватизации большинства мелких и средних предприятий, участие правительства в экономике значительно сократилось. Тем не менее, уровень безработицы остаётся высоким, большинство показателей социально-экономического развития не меняется, либо снижается; государственный сектор остаётся неэффективным и несправедливым как в части сбора доходов, так и в части расходования средств и оказания услуг (Главы II, III, IV и V) 4. Незавершённые реформы структурных преобразований и неэффективная мобилизация внутренних ресурсов являются главным препятствием, с которым Правительство сталкивается при решении устойчивой проблемы дефицита финансовых ресурсов и поиске путей к экономическому возрождению, основанному на эффективности и справедливости.

3. Данный отчёт подготовлен  по просьбе Правительства Республики Казахстан и является результатом совместных усилий работников Банка и Правительства. В отчёте установлены и проанализированы наиболее насущные проблемы, касающиеся политики Казахстана в области государственных расходов и расходных процессов, предложены варианты выбора и рекомендации по преодолению текущих проблем. Первая и главная проблема, идентифицированная в отчёте, - неадекватность системы мобилизации внутренних ресурсов. Действующая система, с одной стороны, не способствует накоплению сбережений и частных инвестиций и, с другой стороны, не поддерживает разумную и стабильную программу государственных расходов (Глава I). Второй основной вопрос – отсутствие прозрачности при определении приоритетов государственных расходов, что ставит под угрозу управление на самых высоких уровнях (Глава II). Третья основная проблема – по-прежнему неэффективное управление государственного сектора, снижающее эффективность и качество услуг, предоставляемых государственными учреждениями и предприятиями (Глава III). Четвёртая важная проблема - это зарождающаяся система межправительственных финансовых отношений, пока ещё весьма условно склоняющаяся к децентрализации процесса принятия решений (Глава IV). И, наконец, несмотря на то, что Правительство использует большую часть своего бюджета на социальную сферу (социальную помощь, здравоохранение и образование) 5, качество услуг продолжает ухудшаться, услуги неэффективны и неодинаково доступны для всех (Глава V).

Стратегия и варианты выбора

4. Казахстан должен начать  с выработки стратегии резкого  сокращения фискального дефицита, одновременно реагируя на необходимость  улучшения основных видов услуг,  оказываемых государственными учреждениями  и предприятиями. Тем не менее, международный опыт показывает, что подобная стратегия может оказаться жизнеспособной только в том случае, если возобновление экономического роста происходит на раннем этапе. К счастью, Казахстан располагает превосходной природно-сырьевой базой (основу которой составляют нефть и газ), которая, при надлежащем использовании, может существенно поддержать экономический рост.

5. Основная стратегия,  предлагаемая в данном отчёте, заключается в решении следующих  задач: 

(a) ускорить структурные реформы (реформы, которые находятся в стадии внедрения, и в минимальные сроки приступить к подготовке нового «поколения» реформ, предлагаемых в данном отчёте), одновременно добиваясь фискальной устойчивости, т. е. стабилизации отношения государственного долга к ВВП, с его сохранением на нынешнем уровне; 
(б) реформировать систему мобилизации внутренних ресурсов путём перестройки налоговой и таможенной политики и администрирования (включая принятие и внедрение нового Налогового Кодекса), и создать независимый, отчётный механизм, с целью рационального использования ренты за использование нефтегазовых ресурсов. 
(в) сфокусировать действия Правительства на нескольких основных сферах (исходя из несостоятельности рынка и/или соображений справедливости) путем определения приоритетных программ на основе итогов/результатов, долгосрочного планирования бюджета и оценки его исполнения; и 
(г) достичь консенсуса по вопросу о реформе системы финансовой децентрализации (включая налоговые и расходные ассигнования и механизмы трансфертов), в соответствии с этим пересмотреть Закон о бюджетной системе и приступить к процессу увеличения потенциала на региональном уровне с целью повысить независимость и подотчётность.

6. В идеале, эти  реформы можно / следует внедрять  одновременно. Тем не менее, учитывая обширность и сложность политической повестки дня, с одной стороны, и ограниченность потенциала, с другой, Правительство может сделать выбор в пользу поэтапного реформирования, отдавая приоритет самым насущным компонентам.

7. В следующих разделах обобщены отдельные факты, варианты выбора и рекомендации; подробное изложение представлено в соответствующих главах отчёта. Последовательность политических мероприятий обсуждается в конце Краткого изложения и резюмируется в прилагаемой «Матрице основных вопросов и рекомендаций».

Финансовая устойчивость и структурные реформы

8. Успех предлагаемой  ниже программы реформирования  в решающей мере зависит от  устойчивости финансового положения.  Как указывалось выше, после обретения  независимости в Казахстане систематически наблюдался высокий дефицит финансовых ресурсов и быстрое накопление долга (особенно в последние три года), достигающее неустойчивых уровней. Прогнозы, представленные в Главе I, говорят о том, что для стабилизации отношения государственного долга к ВВП и сохранения его на нынешнем уровне, профицит Казахстана должен составлять примерно 1.4% ВВП 6. Поскольку фактический дефицит за последние три года (1997-99) составил -5.6%, расчётный фискальный разрыв равняется 7%. Так как речь идёт о достаточно крупных преобразованиях, рекомендуется искать решение проблемы в контексте среднесрочной макроэкономической перспективы, когда последовательная мобилизация ресурсов должна осуществляться параллельно с реализацией рекомендуемых структурных реформ и эффективным и справедливым ассигнованием государственных расходов. Даже если в ближайшие два-три года Правительство сможет использовать временные поступления от приватизации в качестве инструмента покрытия избыточного дефицита, как это делалось в недавнем прошлом 7, потребуется изыскать ещё столько же дополнительных средств, для достижения финансовой устойчивости на промежуточном этапе. Подобная попытка определённо потребует применения более целенаправленных критериев приоритетности государственных расходов, как описано ниже и в Главах II и V, и повышения мобилизации внутренних ресурсов (Глава I).

9. Самым главным вопросом  политики является необходимость усилить акцент на сокращении бюджетного дефицита, вместо обычной практики, при которой объём общих расходов колеблется в зависимости от собираемости доходов и постоянно присутствует нуждающийся в покрытии базовый дефицит (Глава II). Приверженность власти цели быстрого приближения к финансовой стабильности является неотъемлемым условием стабилизации цен и создания возможностей для возобновления частных инвестиций и роста. Тем не менее, эта приверженность заслужит доверие только в том случае, если политика будет эффективной и последовательной, конкретные данные будут указывать на ускорение структурных преобразований: как действующих реформ, так и одновременно эффективной подготовки второго «поколения» реформ, необходимых для завершения перехода к нормально функционирующей рыночной экономике. Действующие реформы, связанные с большой приватизацией (особенно с программой «голубых фишек»), финансовым сектором, нормативной базой и администрированием государственного сектора (особенно продолжением реформы государственной службы на региональном уровне), имеют решающее значение и нуждаются в безотлагательном проведении с целью восстановить конкуренцию и улучшить распределительную и операционную эффективность всей экономики. Последующие разделы отчёта посвящены текущим финансовым проблемам и выбору необходимых реформ.

Мобилизация внутренних ресурсов

10. Если будет налажена  хорошо спланированная стратегическая  мобилизация внутренних ресурсов (главным образом, ренты за  эксплуатацию возобновляемых природных ресурсов, включающих нефть и газ), Казахстан сможет надеяться на обеспечение стабильного финансирования приемлемой программы государственных расходов с одновременной поддержкой основной экономической диверсификации и гарантировать постоянный поток доходов на благо будущих поколений. Тем не менее, таможенная и налоговая политика и администрирование пока не эффективно применяются для мобилизации внутренних ресурсов, оставаясь не действенными. Несмотря на реформы середины 1990-х годов, три основные фактора оказали влияние на слабую активность налоговой (и таможенной) системы: (a) использование налоговой и таможенной системы в нескольких - противоречащих друг другу - целях, подрывающих самую важную её функцию, состоящую в максимизации сбора доходов; (б) чрезмерно щедрые и широко распространённые налоговые привилегии и льготы (налоговые льготы, налоговые каникулы, отсрочка финансовых обязательств), представляющие моральную опасность, (в) отсутствие прозрачности (включая фактическое получение ренты за использование нефтегазовых ресурсов), координации (особенно с таможенной службой) и подотчётности (включая двойное подчинение республиканской налоговой инспекции), ослабление налогового администрирования и управления на высшем уровне.

11. В переходный период 1990-х годов, параллельно с распадом налоговой системы, реальный сектор казахстанской экономики претерпел значительные структурные изменения. Производство в сельском хозяйстве и промышленности снизилось в абсолютном и относительном выражении, в то время как добывающие отрасли (главным образом, нефтегазовая) заняли ведущее положение в экономике страны, и началось быстрое развитие неформальных секторов (в основном, сферы услуг). Налоговая и таможенная системы не адаптировались к структурным изменениям реальной экономики. Этот факт имел далеко идущие последствия для мобилизации ресурсов, стабильности и экономического роста в Казахстане. Если эти тенденции оставить без внимания, они могут привести к появлению нежелательной модели, характеризуемой: (a) однобокой экономической структурой (с доминированием анклава экспортного сектора минеральных ресурсов, укреплением курса тенге, низким уровнем занятости и широким распространением неформальных видов деятельности), (б) повышенной внешней уязвимостью (подверженностью колебаниям цен на товары и влиянию «голландской болезни») и (c) слабыми государственными финансами (программа государственных расходов подвержена непредсказуемым колебаниям её доходной части).

12. В долгосрочной перспективе,  при преобладании недостатков действующей налоговой и таможенной политики и администрирования и слабого управления мобилизацией не возобновляемых ресурсов, ресурсы могут исчерпать себя в результате их потребления вместо использования в целях реинвестирования в недобывающие отрасли экономики; доходы будущих поколений могут сократиться в результате истощения запаса природных ресурсов.

13. Рекомендации. Рациональная мобилизация внутренних ресурсов в целях укрепления государственных финансов, исключающая дискриминацию накопления капитала и сбережений на внутреннем рынке и предполагающая развитие недобывающих отраслей экономики является наиболее оптимальной стратегией, которую государству следует реализовать путём: 
(a) реструктуризации налоговой и таможенной политики и администрирования. Налоговая политика должна быть направлена на диверсификацию и расширение налоговой базы (особенно при помощи правильных стимулов, обеспечивающих включение неформальной деятельности в регулярную экономику) за счёт накопления сбережений на внутреннем рынке, отмены санкций за накопление капитала и развития частного сектора в недобывающих отраслях экономики. Первым важным шагом может стать анализ и последующая отмена чрезмерных льгот по уплате налогов, особых условий (особенно для добывающего сектора), привилегий, фискальных льгот (включая льготы для промышленного сектора) и принятие и внедрение нового Налогового Кодекса. Налоговая и таможенная службы должны стремиться исключительно к максимизации сбора правительственных доходов с предельно высокой эффективностью, на основе принципов справедливости (в пределах, установленных существующей налоговой политикой).8 
(б) откладывания значительной части ренты за использование нефтегазовых ресурсов. Резерв на истощение недр и непредсказуемую прибыль не возобновляемых ресурсов следует откладывать (и сберегать за границей, наращивая при этом местный технический и административный потенциал и возможности освоения); следует создать независимый и подотчётный Нефтяной Фонд Стабилизации и Наследия (НФСН), администрирование и аудит которого будет проводиться независимыми компаниями. Создание НФСН преследует три цели: (1) изоляцию недобывающих отраслей экономики (включая программы государственных расходов) от непредсказуемых колебаний цен на внешнем рынке, (2) нейтрализацию потенциального влияния «голландской болезни» и (3) защиту постоянного потока доходов на благо будущих поколений.9

Роль Правительства  и приоритеты при распределении государственных расходов

14. Приоритеты, определённые  в долгосрочной программе развития  Казахстана до 2030 года и текущем  Плане действий Правительства,  в общих чертах соответствуют  роли Правительства в государстве  с транзитной экономикой. Предполагается, что в переходный период Правительство из громоздкого, вездесущего и «всеобъемлющего» субъекта преобразуется в орган поддержки, наделённый, в основном, функциями регулирования, приоритеты которого постепенно смещаются в сторону обеспечения инфраструктуры, регулирования экономической деятельности, администрирования социальной справедливости, защиты окружающей среды и бедных. В рыночной экономике частный сектор занимает ведущее положение, и вмешательство со стороны Правительства может быть обосновано лишь настойчивыми проявлениями дефектов рыночного регулирования (например, общественных благ 10, внешнего вида / внешних эффектов и неконкурентных рынков 11), а также соображениями социальной справедливости (например, доступности основных товаров и услуг).

Информация о работе Казахстан: Обзор государственных расходов