Казахстан: Обзор государственных расходов

32. В части структуры, подготовки, и утверждения бюджетного процесса Правительство может выбрать новый стратегический подход и начать с немедленного внедрения некоторых институциональных механизмов, как показано в следующем параграфе. Новая ориентация стратегии для бюджетного процесса, для полной реализации которой может потребоваться длительное время, будет достигнута посредством:  
(a) фокусирования структуры бюджета и бюджетного процесса на (1) секторальных программах, количественных показателях продукта и качестве предоставленных услуг и (2) измеримых результатах, которых необходимо добиться. (Контроль за вложениями и эксплуатацией объектов становится вспомогательным механизмом реализации);  
(б) интеграции ПГИ со Структурой расходов в среднесрочной перспективе (СРСП), официально учитывающей переменные затраты инвестиционных проектов;  
(в) периодической оценки и учёта всей внебюджетной фискальной деятельности государства в государственном бюджете на основе прозрачности путём: (1) включения в бюджетный документ приложения, в котором полностью представлены компьютеризированные налоговые расходы; (2) учёта в бюджете скрытой статьи на «фонд риска», которая должна отражать ожидаемые расходы на покрытие условных обязательств (включая обязательства по «правительственным гарантиям под кредиты») и (3) включения в бюджет статьи «субсидии и административные расходы на правительственные кредиты», скрытые в операциях по мягким займам;¹³  
(г) прогноза более точных бюджетных показателей, поручив подготовку прогноза нескольким организациям и улучшив наличие, качество и распространение финансовой информации и  
(д) систематической подготовки подробного плана условных обязательств, исходя из предполагаемого списка приоритетов линейных министерств, используемого в качестве инструмента возможного сокращении расходов на этапе исполнения бюджета.

33. Выбирая такой стратегический  подход, Правительство может незамедлительно  приступить к внедрению следующих  институциональных механизмов:  
(a) определение специфической институциональной ответственности при подготовке бюджета и укрепление совещательного механизма, связывающего ведомственные организации (Бюджетную Комиссию, Министерство финансов, Агентство по стратегическому планированию и реформам, Министерство экономики - Агентство по экономическому планированию и Комиссию по ПГИ);  
(б) реформирование Бюджетной Комиссии посредством: (1) придания ей постоянного статуса и полномочий по осуществлению надзора за результатами бюджетной политики, пересмотру будущих приоритетов и принятию решений, выходящих за рамки текущего бюджета; (2) определения состава членов комиссии не на основе ежегодного назначения, исходя из индивидуальных возможностей, а на основе автоматического назначения, исходя их функциональных возможностей членов комиссии; (3) более адекватного представительства в комиссии разных секторов экономики;  
(в) усиление участия линейных министерств в подготовке бюджета посредством введения требования по систематизации секторальных стратегий и установления связи между программами расходов и измеримыми результатами.  
(г) внесение следующих изменений в Закон о бюджетной системе: (1) разъяснение условий, при которых можно утвердить «чрезвычайный государственный бюджет»; (2) определение условий, при которых предлагаемые Парламентом нововведения или изменения к проекту бюджета (или новому финансовому законодательству), ведущие к сокращению или повышению расходов, должны сопровождаться предложением о сокращении других расходов или увеличении поступлений на такую же сумму и (3) сокращение календарных сроков утверждения республиканского бюджета, не позднее 15 ноября. ¹⁴

34. Что касается фазы исполнения бюджета, Правительству следует рассмотреть возможность ускорения темпов реформы в целях модернизации Казначейства и упорядочения задолженности: (a) внести изменения в Административный Кодекс и наделить руководителей государственных организаций прямой и полной ответственностью за любые расходные обязательства, превышающие бюджетные ассигнования; (б) компьютеризировать систему заработной платы правительства; (в) вернуться к практике подготовки ежемесячных и ежеквартальных рилизов об исполнении бюджета; (г) прекратить практику установления Бюджетным Департаментом лимита финансирования для Казначейства; (д) придерживаться жизнеспособной программы, чтобы погасить текущую задолженность и избежать накопления новой; (е) положить конец системе «отсрочки налоговых платежей», являющихся механизмом погашения долгов. Эти меры должны помочь Правительству избежать затянувшегося выхода предприятий из экономических трудностей, а региональной администрации – из затруднительного финансового положения и предотвратить появление опасных моральных стимулов.

35. Более того, Правительству  следует установить эффективную систему мониторинга и оценки бюджета посредством: (a) укрепления центрального подразделения при Казначейском Комитете, ответственного за внутренний аудит (наделить его ответственностью за установление стандартов, наём и продвижение кадров, обучение и ежегодную отчётность); (б) ускорить утверждение проекта Закона о внутреннем аудите, предусматривающего независимость Счётного Комитета от исполнительной власти и (в) создать институты проверки эффективности программ и оценки соответствия результатов исполнения бюджета целям бюджетной политики.

Межправительственные  финансовые отношения

36. Межправительственные  отношения, унаследованные от  прежней системы, характеризовались  проблемами мягкого бюджета, поскольку  не были основаны на официальных  правилах ассигнования расходов  и поступлений. Передача ресурсов и урегулирование финансовых обязательств между разными уровнями правительства осуществлялись по отдельной схеме в каждом отдельном случае. На заре реформы образования и здравоохранения 1990-х г.г. эти отношения претерпели некоторые изменения и только в последние два года начали официально трансформироваться в результате реформы системы социальной защиты, принятия Закона о местной администрации, Закона о государственных гарантиях по заимствованиям и долгу и Закона о бюджетной системе. Тем не менее, Казахстану предстоит пройти долгий путь, учитывая масштабы финансовой децентрализации и необходимость создания правильной системы стимулов, обеспечивающей эффективность расходов и предоставление качественных услуг. Внедрение реформ остановилось на областном уровне, не установив связь между областным и местным (районным и городским) правительством, и пока не охватило такие объекты, как школы и больницы.

37. Особенно на региональном  уровне, системе не хватает чёткого  распределения обязанностей и  полномочий, независимости при выполнении функций и отчётности по результатам работы. Хотя существуют предложения сделать должность акима выборной, пока существует лишь иерархическая система отчётности, руководители местной исполнительной власти (на районном, областном и городском уровне) не являются участниками горизонтального механизма отчётности перед местным населением. Межправительственные финансовые отношения также нуждаются в координации и руководстве республиканского правительства, гарантирующих устойчивость процесса децентрализации.

38. На сегодняшний  день ассигнование расходов республиканского и местного бюджетов, в основном, соответствует установленным принципам, и в местных бюджетах социальные расходы преобладают. ¹⁵ Образование продолжает финансироваться главным образом из средств местного бюджета (на него приходится 80% общих расходов на государственное образование), а финансирование здравоохранения вновь передано в местный бюджет, после отмены в 1998 году внебюджетного Фонда обязательного медицинского страхования (Глава V, Раздел A) ¹⁶. Этот шаг может породить проблему, так как базовую медицинскую помощь можно рассматривать как национальную программу, но медицинские услуги могут оказаться доступными не для всех граждан вследствие неравных возможностей мобилизации ресурсов в регионах. Кроме того, реформа социальной защиты 1998 года перевела "категорическое" Специальное государственное пособие в республиканский бюджет, в то время как пособие по безработице и прочие программы социальной поддержки были полностью переданы на баланс местных администраций. Этот шаг также можно поставить под вопрос, учитывая обратную связь между потребностью в социальной помощи и возможностью мобилизовать ресурсы на областном уровне.

39. Экономическая  структура местных бюджетов, с  одной стороны, слишком сосредоточена  на текущих расходах (в основном, «заработной плате» и «коммунальных  услугах», немного на «сырье и материалах» и «эксплуатации и обслуживании»), в то время как доля капиталовложений в расходах очень низка ввиду: (a) отсутствия ясного ответа на вопрос: «Кто отвечает за капиталовложения?»; (б) отрицательных стимулов для местного правительства (вследствие «братского» отношения республиканского правительства) и (в) отсутствия развитого финансового рынка. С другой стороны, повышенные местные расходы на «экономический сектор» подтверждают предположения о том, что областные и районные акимы склонны продолжать незаконную поддержку и вмешательство в коммерческую/производственную деятельность.

40. После консолидации  внебюджетных фондов социальной  защиты 1999 года в государственный  бюджет, закрытия нескольких специально-экономических  зон (СЭЗ) (кроме СЭЗ Астаны), перераспределения НДС (100%) и акцизного налога (50%) в республиканский бюджет и принятия Закона о бюджетной системе 1999 года система разделения доходов фундаментально изменилась в трёх направлениях: (a) уровень распределения доходов стал единым для всех областей, что повысило предсказуемость, но увеличило различия в сборе налогов в областях; (б) новый социальный налог (отчисления работодателя из зарплаты работников предприятия) стал самым важным источником дохода местного бюджета (35%, включая трансферты), следующими по значимости явились подоходный налог с физических лиц (20%) и подоходный налог с юридических лиц (10%), в то время как местные налоги (налог на имущество, включая здания, землю и транспорт) остались примерно на уровне 14%; как следствие, (в) вертикальный фискальный дисбаланс (как это понимает республиканское правительство) обернулся в пользу местного бюджета, что Правительство расценивает как оправдание введения чистых изъятий (трансферта доходов из местного бюджета в республиканский).

41. Социальный налог и подоходный налог с физических лиц (ПНФЛ) распределены неадекватно: налоговой базой является место работы, а не место проживания, таким образом, налоговые платежи отделены от выгоды, получаемой от государственных услуг. Более того, функцию перераспределения прогрессивного подоходного налога с физических лиц будет лучше осуществлять на республиканском, а не местном уровне. Кроме того, подоходный налог с юридических лиц (ПНЮЛ) является не идеальным налогом для прямого поступления в местный бюджет, так как его легко вывезти, выручка от него в высшей степени неустойчива, вопросы охвата этим налогом не входят в компетенцию местных властей и налог имеет тенденцию усугублять горизонтальные различия из-за неравномерного распределения налоговой базы.

42. Два решающих  вопроса, которые пока не решены  в рамках реформы разделения  и ассигнования доходов в Казахстане, – это независимость местной администрации в принятии решений и управлении. Отсутствие у местных администраций независимости в принятии решений по вопросам распределения доходов (за исключением земельного налога), лишает население стимула принимать даже самые незначительные решения. Отсутствие независимости в использовании налоговых поступлений исключает возможность добиться максимальной эффективности финансовой децентрализации и ухудшает отчётность и вертикальный баланс. На возможности управления организацией и сбором налогов (и на республиканском и на местном уровне) могло повлиять двойное подчинение налоговых инспекторов, и существующая лояльность служащих по отношению к региональной власти, в противовес республиканскому руководству.

43. Действующая  система межправительственных трансфертов, хоть и функционирует на основе нового механизма разделения доходов (повернувшего вспять вертикальный фискальный дисбаланс), по сути, дублирует старый механизм «латания дыр» методом регулирования изъятий и субвенций на довольно сомнительной основе, уравновешивая бюджеты областей. Нынешняя система трансфертов не принесла удовлетворительного решения проблемы вертикального и горизонтального дисбаланса в Казахстане и воспринимается местными властями как непрозрачный и запутанный инструмент микроуправления, сомнительно используемый республиканским правительством. Исходное намерение заключалось в том, чтобы утвердить «братский» подход к финансированию выравнивающих трансфертов. Но поскольку методология, основанная на формуле, предложенной в Постановлении Правительства №529/99, не утверждена Парламентом и в принципе не применялась, стимулы ложной эффективности сохраняются, и в стране пока отсутствует истинный механизм выравнивающих трансфертов. Даже в формуле, предложенной Правительством, не учтены очень важные факторы региональных различий (включая отсутствие индикатора финансового потенциала).

44. Задолженность местных казахстанских администраций не высока, заимствование производится, в основном, у Министерства финансов. Некоторые из этих заимствований всё ещё сохраняют характеристики мягких займов и предоставляются на беспроцентной и/или безвозвратной основе. Подобная практика создаёт прецедент моральной угрозы. Хотя нормативная база, касающаяся вопросов о долгах местных администраций, адекватна, местным администрациям ещё предстоит преодолеть трудности, связанные с получением доступа к долгосрочным кредитам, осложнённого проблемами некредитоспособности и неразвитости финансовых рынков.

45. Рекомендации. Продолжение процесса финансовой децентрализации может позволить Казахстану получить выгоду от более эффективного распределения ресурсов за счёт повышения эффективности и справедливости при распределении государственных расходов. Правительство может поразмыслить над следующими вариантами: (a) увеличить и укрепить масштабы и координацию процесса децентрализации; (б) определить и более подробно описать полномочия распоряжения финансами, повышающие независимость руководителей и устанавливающие отчётность местных властей по результатам деятельности, и скорректировать схему распределения налогов и механизмов трансфертов (выравнивающих и кондиционных грантов соответственно).

46. Казахстан  может получить выгоду от продолжения  внедрения реформы фискальной  децентрализации на районном  и городском уровнях, а также  на объектах реформы, например, школах и больницах. Местные  власти могут сделать более  эффективный выбор, поскольку лучше владеют информацией о потребностях на местах. Для этого необходимо выполнить три основных условия, которые Правительство должно рассмотреть до начала реализации: (a) полная отчётность местных властей (представителей маслихата и акимов) перед местным населением; (б) местный административный потенциал, достаточный для успешной реализации политики и (в) официальный центральный орган, осуществляющий руководство и координацию межправительственных отношений, развивающий связь и способствующий разрешению споров между республиканскими ведомствами/линейными министерствами и региональным правительством (включая распространение информации, управленческого опыта и наиболее успешных методов), особенно по вопросам финансов, образования, здравоохранения и социальной защиты.