Понятие и признаки муниципальной службы

1 ТЕОРИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие и  признаки муниципальной службы

Деятельность людей в  органах местного самоуправления, именуемая  муниципальной службой, понимается как один из видов платной общественно  полезной активности, состоящей в  управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном  обслуживании людей. Это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными. Муниципальная  служба осуществляется в интересах  жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам  муниципальных услуг и обеспечения  охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую  культуру, профессиональные знания и  квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования.

Модель местного самоуправления, принятая в современной России и  закрепленная в Конституции России 1993 года, исходит из того, что его  органы не являются структурными подразделениями  государственного управления.

8 января 1998 года  вступает  в силу Федеральный закон от N 8-ФЗ "Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации" (в настоящее время утратил  силу с 1 июня 2007 г.) Дальше в  ходе общего реформаторства муниципальной  системы разрабатывается и вступает  в силу Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.11.2009) "Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003). И, наконец, вступает в силу Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ  (ред. от 17.07.2009) "О муниципальной службе в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 07.02.2007) (далее в тексте – ФЗ № 25). Этот новый закон в отличие от старого более четко и конкретно определил организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, обеспечил единый статус муниципальных служащих - их основные права и обязанности, а также ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. Также в новом законе определено, что существенным отличием статуса муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Понятие «муниципальной службы»  сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной  службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением  местного самоуправления и системы  его органов.

После принятия в 90-х годах  новых законов, устанавливающих  систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения  службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных  служащих.

До перехода к организации  местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы  осуществления власти народа понятие  «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных  органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Таким образом, муниципальная  служба не входит в систему государственной  службы, не является ее структурной  частью и требует своего правового  регулирования.

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему  правовых норм, регламентирующих права  и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения  служебных отношений. В нравственном аспекте – рассматривает этические  основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных  служащих от задач государственных  служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного  отличия не существует, все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

В соответствии со Статьей 2. Федерального закона «О муниципальной  службе в Российской Федерации» муниципальная  служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной  службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

В объективном смысле муниципальная  служба - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на должность, поощрением, прохождением, отставкой  ит.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба - это осуществляемая в соответствии с законодательством профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие муниципальному образованию обязанности и права.

Таким образом, муниципальная  служба, во-первых, профессиональная деятельность соответствующего лица, во-вторых, осуществляется на постоянной основе, в-третьих, предполагает занятие одной из должностей муниципальной  службы, в-четвертых, замещается лишь на основании договора (контракта).

Только наличие всех перечисленных  условий в совокупности позволяет  считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится  на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а  в силу решения представительного  органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому  договору, а на основании решения  представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной  комиссии или аппарата представительного  органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным  служащим).

Муниципальной службе присущи  следующие отличительные черты  и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью  в системе народовластия.

Муниципальная служба учреждается  и функционирует в сфере публичной  власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной  деятельностью.

Муниципальная служба имеет  свои специфические задачи, связанные  с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится прежде всего обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения.

Система правового регулирования  муниципальной службы имеет три  уровня: федеральный, субъектов Федерации  и муниципальный.

Вопросы формирования личного  состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также  некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной  службе и ее собственных нормативных  правовых актов.

Правовой статус муниципального служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муниципального служащего в области  пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего и т.п.

Финансирование муниципальной  службы осуществляется за счет средств  местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных  образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной  власти при определении минимальных  местных бюджетов.

Законодательными  основами муниципальной службы являются:

1. Конституция Российской  Федерации. В ст. 4 Федерального  закона «Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации»  установлено, что муниципальная  служба осуществляется в соответствии  с Конституцией РФ. Это означает, что в своей деятельности муниципальные служащие обязаны соблюдать Конституцию РФ, обеспечивать реализацию прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией РФ.

2. Федеральный закон Российской  Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" относит к ведению  органов государственной власти  Российской Федерации «регулирование  основ муниципальной службы»  (ст. 4). Это предполагает установление  на федеральном уровне положений,  определяющих, что следует понимать  под муниципальной службой, каковы  ее задачи и основные принципы  организации, каковы основы статуса  муниципальных служащих и т.д. 

3. Федеральный закон Российской  Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ  «О муниципальной службе в  Российской Федерации» как раз  и является тем законом, на  котором основана муниципальная  служба. Он устанавливает общие  принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

4. Законодательство субъектов  Российской Федерации. Законодательное  регулирование вопросов муниципальной  службы осуществляется субъектами  Российской Федерации в соответствии  с Конституцией РФ и указанными  в п. 2 федеральными законами.

5. Нормативные правовые  акты органов местного самоуправления. Важнейшим нормативным правовым  актом местного самоуправления  является устав муниципального  образования. В нем, как правило,  нормы, посвященные муниципальной службе, характеризуются точностью и краткостью изложения.

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами  федерального уровня, уровня субъектов  Российской Федерации и местного уровня. Среди источников муниципального права есть и международно-правовые акты. Это прежде всего Европейская хартия местного самоуправления. Относительно муниципальной службы в Хартии предусмотрено следующее положение: «Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе».

1.2 Принципы, цели  и задачи муниципальной службы

Функционирование муниципальной  службы - это деятельность муниципальных  служащих. Соответственно, принципы функционирования муниципальной службы представляют собой основные начала, руководящие  идеи и требования, которые лежат  в основе деятельности муниципальных  служащих. Федеральный закон 2007 г. "О  муниципальной службе в Российской Федерации" закрепляет широкий набор  основных принципов муниципальной  службы (ст.4).

1. Принцип верховенства  Конституции РФ, федеральных законов  и законов субъектов федерации  над иными нормативными правовыми  актами, должностными инструкциями. Он вытекает из ч.2 ст.4 Конституции  РФ и является общим для  организации и деятельности государственной,  муниципальной и иных видов  служебной деятельности в нашем  государстве.

2. Принцип приоритета  прав и свобод человека и  гражданина, их непосредственного  действия. В Конституции РФ (ст. 2) установлено, что человек, его  права и свободы являются высшей  ценностью, а согласно ст. 18 права  и свободы человека и гражданина  являются непосредственно действующими  и определяют деятельность местного  самоуправления, а значит, и муниципальных служащих. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

3. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Конституция РФ (ст. 12) признает и гарантирует местное самоуправление, его самостоятельность. Муниципальная служба не входит в систему  государственной службы, не является ее структурной частью. Это самостоятельный институт местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые закон относит к ведению муниципальных образований. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

Самостоятельность местного самоуправления призвана обеспечить возможность  муниципальным образованиям, «не  нарушая более общих законодательных  положений», (как провозглашает ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления), самим «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».

4. Принцип профессионализма  и компетентности муниципальных  служащих. Профессионализм муниципального  служащего предполагает как знание (полученное в результате обучения в образовательном учреждении) общей характеристики определенной сферы, в управлении которой он принимает участие, так и особенностей этой сферы, ее специальных функций и задач.