Полномочия Президента

Полномочия Президента

Конституционные полномочия Президента могут быть сис­тематизированы по следующим основным группам.

Представительские функции. В качестве главы исполнитель­ной власти Президент осуществляет высшее представительство США внутри страны и в международных отношениях. Ему при­надлежит право отсрочки исполнения приговоров и помилова­ния за преступления против Соединенных Штатов, за исключе­нием дел по импичменту. Он же объявляет амнистию. Как «ли­дер нации» Президент возглавляет разного рода церемонии, участвует в торжествах и празднествах. Он награждает высшими военными и другими наградами, что, впрочем, вправе делать и Конгресс. Награждение действующих президентов государст­венными наградами в США не принято.

Участие в законодательном процессе. Формально не пользуясь правом законодательной инициативы и не участвуя в заседани­ях палат при принятии законов, Президент тем не менее оказы­вает огромное влияние на законодательный процесс. Исследо­ватели отмечают, что это влияние носит даже решающий харак­тер, ибо подавляющее большинство ключевых законопроектов, разработанных аппаратом Президента, Конгрессом принимают­ся. К тому же сам Конгресс часто передает Президенту законо­дательные полномочия, которые образуют обширное указное право.

Президент имеет право вето, т. е. право в течение 10 дней не подписывать билли, принятые Конгрессом, и возвращать их на повторное рассмотрение со своими поправками; вето может быть преодолено Конгрессом только при одобрении билля большинством в 2/3 голосов депутатов обеих палат. Нельзя ска­зать, что президенты этим правом злоупотребляют, но угроза его применения оказывает на Конгресс известное воздействие.

Ежегодно Президент направляет в Конгресс послание о поло­жении дел в Союзе, т. е. о внутреннем и международном поло­жении в стране; с этим посланием он лично (обычно в январе) выступает перед объединенным заседанием двух палат. В посла­нии Конгрессу рекомендуется принять конкретные законы (эта своеобразная законодательная программа Президента рассмат­ривается палатами в приоритетном порядке). Кроме того, Пре­зидент ежегодно в обязательном порядке направляет в Конгресс экономический доклад и проект федерального бюджета, а также специальные послания по конкретным вопросам.

Президент не вправе созывать или распускать Конгресс, но при чрезвычайных обстоятельствах может созвать обе палаты или одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседаний вправе отложить их на срок, какой со­чтет возможным. Президент не обязан являться по вызову Кон­гресса, и таких случаев в истории не было. Он имеет право на так называемые привилегии исполнительной власти, под которыми понимают право на конфиденциальность, т. е. на отказ Конгрес­су в требовании информации по внутренним вопросам деятель­ности Президента. Взаимоотношения с Конгрессом — каждо­дневная работа Президента, которую он осуществляет через спе­циальную Службу по связям с Конгрессом.

Военные полномочия. Президент является по Конституции Верховным главнокомандующим армии и флота и призванной на действительную службу милиции штатов. Он не вправе объ­являть войну, но может направлять войска за границу для «за­щиты американских интересов», в миротворческих целях и др. Согласно резолюции Конгресса 1973 г. такие военные действия можно осуществлять в течение 60 дней, после чего Конгрессу должен быть представлен соответствующий доклад. Конгресс вправе совпадающей резолюцией потребовать от Президента не­медленно вывести войска из государства, в которое они были введены. К своему праву направлять вооруженные силы за гра­ницу президенты прибегали весьма часто.

Глава государства присуждает высшие воинские звания, про­изводит назначения военачальников, формирует Объединенную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб), назначает министра обороны, который по закону всегда являет­ся гражданским лицом.

Внешнеполитические полномочия. Президент формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет сам или через своих представителей международные переговоры и проч. Им подпи­сываются «по совету и с согласия Сената» международные дого­воры; Президент их ратифицирует после одобрения Сенатом (2/3 голосов сенаторов). Наряду с этим глава исполнительной власти вправе заключать с другими государствами так называе­мые исполнительные соглашения, которые не требуют одобрения Сенатом; таких исполнительных соглашений Президентом под­писывается множество.

Президент с одобрения Сената назначает послов, консулов и представителей в международные организации, осуществляет ру­ководство внешнеполитической деятельностью государства. Не­редко президентами выдвигаются различные внешнеполитиче­ские доктрины, имеющие стратегическое значение. Конгресс лишь изредка в резолюциях палат формулирует свое отношение к отдельным вопросам внешней политики и международного по­ложения США, но позиция Конгресса практически ничем не связывает Президента. В обязанность Президента входит аккре­дитация и прием послов иностранных государств.

Назначения высших должностных лиц. Это одно из важней­ших управленческих полномочий Президента. Все высшие должностные лица (их примерно 300) назначаются главой ис­полнительной власти «по совету и с согласия Сената». Среди них министры, судьи Верховного суда и других федеральных судов, руководители ведомств, послы и другие лица. Практика знает немало случаев, когда Сенат отказывал Президенту в на­значении предложенных им кандидатов, в том числе и на должности министров. Отстранение всех этих лиц от их долж­ностей осуществляется Президентом по собственному усмотре­нию. Назначение и смещение должностных лиц более низкого уровня регламентируется законами и ведомственными инст­рукциями.

Чрезвычайное положение. Президент имеет право объявлять чрезвычайное положение — как в национальном масштабе, так и в отдельных штатах. Постановление Президента об объявле­нии чрезвычайного положения незамедлительно передается в Конгресс и публикуется в официальном издании «Федерал реджистер». Национальное чрезвычайное положение может быть прекращено совпадающей резолюцией Конгресса, изданием акта Президента или по истечении указанного срока. При объ­явлении национального чрезвычайного положения за Президентом сохраняются только те права и полномочия, которые основываются на законах.

Акты Президента

Осуществляя свои полномочия, Президент издает различные правовые акты. Основные из этих актов обладают нормативным характером, во многом напоминающим законодательные акты Конгресса. Принудительная сила таких актов вытекает из кон­ституционной обязанности Президента заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись. В число основных актов, издаваемых Президентом, входят:

• исполнительные приказы, которые основываются на зако­нах или делегированных полномочиях и регулируют мно­гие важные вопросы государственного управления;

• реорганизационные планы, с помощью которых вносятся изменения в систему органов исполнительной власти (но с последующим утверждением Конгрессом);

• разного рода инструкции, директивы, прокламации, правила и положения. Они также действуют на всей территории страны и периодически подвергаются судебному контролю.

Вице-президент

Это второе лицо в государстве, избираемое вместе с Президен­том. Его конституционная обязанность состоит в том, что он председательствует в Сенате и замещает Президента, когда эта должность оказывается вакантной. Если должность Вице-прези­дента становится вакантной, то Президент назначает Вице-пре­зидента, который вступает в должность по утверждении его кан­дидатуры большинством голосов обеих палат Конгресса. Такой случай, например, произошел в 1974 г., когда после отставки Пре­зидента Р. Никсона его пост занял Вице-президент Дж. Форд, ко­торый затем с одобрения Конгресса назначил Вице-президентом Н. Рокфеллера.

Вице-президент работает под непосредственным руковод­ством Президента, получая от него различные поручения, обыч­но связанные с председательством в разного рода комиссиях.

Система органов исполнительной власти

Эта система, обычно именуемая администрацией Президен­та, включает три звена: кабинет и департаменты, исполнитель­ный аппарат Президента, исполнительные (независимые) агент­ства.

Кабинет состоит из руководителей департаментов, обычно именуемых министрами (по закону они называются секретаря­ми). Кабинет формируется и действует в силу обычая, сложив­шегося еще при Дж. Вашингтоне. В Конституции о нем не упо­минается (только говорится, что Президент вправе требовать от высших должностных лиц департаментов письменного мнения по любому вопросу). Это чисто совещательный орган при Пре­зиденте, который созывается и обсуждает вопросы по личному его усмотрению. Кабинет не принимает никаких правовых ак­тов и не публикует своих протоколов, все его решения, если они принимаются, оформляются актами Президента. С уходом Президента в отставку прекращает свое существование и каби­нет.

Реальная роль этого органа определяется в зависимости от личных методов управления, присущих разным президентам. Были президенты (например, Д. Эйзенхауэр), при которых ка­бинет созывался регулярно, обсуждал актуальные вопросы внут­ренней и внешней политики, напоминая обычное правительст­во. Другие президенты (Дж. Кеннеди, Р. Никсон) созывали ка­бинет редко, поскольку переносили центр тяжести в принятии решений на другие органы исполнительной власти.

В настоящее время в состав кабинета входит 15 руководите­лей департаментов. Все они назначаются Президентом с одоб­рения Сената, а смещаются его личной властью. Министры — заметные фигуры в государственном механизме исполнительной власти, они тесно связаны с соответствующими комитетами па­лат Конгресса, находятся в центре внимания средств массовой информации. Деятельность возглавляемых ими департаментов, которые создаются каждый в соответствии со «своим» зако­ном, практически не контролируется Конгрессом, хотя Кон­гресс через комитеты палат находится в курсе дел соответст­вующих министерств, получая от них запрашиваемую инфор­мацию.

В состав кабинета входят: государственный секретарь (он воз­главляет государственный департамент, т. е. фактически мини­стерство иностранных дел), министры финансов, юстиции (гене­ральный атторней, которому подчинено Федеральное бюро рас­следований), обороны (ему подчиняются министры армии, флота и военно-воздушных сил, не входящие в состав кабинета), внутренних дел, торговли, сельского хозяйства, труда, здраво­охранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, образования, энергетики, нацио­нальной безопасности, по делам ветеранов. В Своде законов США (титул 5, гл. 3, § 301) определено, что глава департамента или военного департамента может предписывать правила об управлении своим департаментом, о поведении его служащих, распределении и исполнении дел, а также об охране, использова­нии и хранении протоколов, документов и собственности депар­тамента. Этот параграф не предоставляет права отказывать обще­ственности в информации или ограничивать доступ обществен­ности к протоколам.

Исполнительный аппарат Президента (ИАП). Этот аппарат создается реорганизационными планами Президента или его распоряжениями, включает несколько структурных подразделе­ний и большое число советников, помощников и референтов Президента (всего около 2 тыс. человек). Как основной вспомо­гательный орган, ИАП должен оказывать помощь Президенту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, определять бюджетную политику и координировать позиции органов ис­полнительной власти перед Конгрессом, информационно обес­печивать принятие решений Президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консульта­ции при планировании и анализе приоритетных направлений политики и др.

Наиболее важными в политическом отношении являются: Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике. СНБ состоит из Президента, Вице-президента, государственно­го секретаря, министра обороны, некоторых руководителей ве­домств военного профиля; на его заседания приглашаются на­чальник объединенной группы начальников штабов (это высшая военная должность в вооруженных силах США), директор Цен­трального разведывательного управления. Совет разрабатывает военные программы, координирует военную и внешнюю поли­тику. Другие структурные подразделения ИАП: Служба Белого дома, Служба Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Совет по качеству окружающей среды, Совет эко­номических консультантов, Управление по науке и технике и др. — всего 14—16 таких подразделений (новый Президент всегда меняет эту структуру).

Исполнительные агентства (иногда именуются независимы­ми, административными, регулирующими, комиссиями). Некоторые из этих органов напоминают министерства (по числен­ности чиновников они даже превышают отдельные министер­ства), их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число до­ходит до 50.

К наиболее значительным агентствам относятся: Националь­ное управление трудовых отношений, Комиссия по граждан­ским правам, Агентство национальной безопасности, Федераль­ная резервная система, Национальное управление по аэронавти­ке и исследованию космического пространства (НАСА), Комиссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Комиссия гражданской авиации и др.

С независимыми агентствами в определенной степени схожи так называемые правительственные корпорации, управляющие крупными объектами, являющимися собственностью Прави­тельства США. В их число входят: Управление долиной р. Тен­несси (там расположен крупный гидротехнический комплекс), Комиссия Панамского канала, Управление железной дороги Аляски.