Президент РФ в системе управления государством

Президент в соответствии с п. “к” ст. 831 Конституции РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. Такие представители назначаются в палаты парламента, в некоторые другие органы государства, в федеральные округа. Они содействуют осуществлению полномочий Президента в этих органах и на территориях (округах), координируют деятельность различных органов. Полномочные представители обладают исполнительно-распорядительными полномочиями по отношению к тем органам, при которых они состоят, но имели место факты, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском крае). В соответствии с Указом Президента (2001 г.) полномочные представители Президента РФ подчиняются руководителю Администрации Президента РФ.Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), постановления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области и др.

Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведение субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Президент РФ объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечивает “осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ”. Следовательно, он вправе и обязан пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. Правда, это право выражено в общей формулировке. О конкретных мерах федерального принуждения в отношении субъектов РФ сказано выше (роспуск при определенных условиях законодательного органа субъекта Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и др.).

Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необходимым участником законодательного процесса, он обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены (например, отдельный депутат Государственной Думы или член Совета Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техническому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательного вето в соответствии со ст. 107 Конституции). Он вправе это сделать не только по причине содержания закона (например, он находит его противоречащим Конституции), но, как постановил Конституционный Суд РФ, также если нарушен установленный порядок его принятия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо “по головам” — недостаточное доказательство. Президентское вето применяется часто. Оно может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона, но квалифицированным большинством голосов. Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено (а такой отказ имел место). Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия закона используются, как это часто бывает, согласительные процедуры, и они приводят к общему мнению. Наряду с вето российский Президент использует иную форму: возвращение законов в парламент с резолюцией “Без рассмотрения”, в том числе и в 2001 г. (обычно, если нарушен порядок принятия закона или есть разноречия в его тексте). Президент обращается к парламенту с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Имели место бюджетные послания, другие послания тематического характера (например, в 1996 г. о национальной безопасности РФ).

Президент назначает дату очередных выборов в Государственную Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией случаях (при отказе Правительству в доверии, при двойном вотуме недоверия). При этом он вправе выбирать альтернативу: распустить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент не вправе распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения. 

 Президент назначает  референдум, но не вправе инициировать  его (он назначается, если будут  собраны подписи 2 млн граждан).

По Конституции РФ Президент имеет обширные полномочия по отношению к исполнительной власти. Прежде всего, Президент формирует Правительство. Он представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства (премьер-министра, хотя этот термин в Конституции не употребляется) и после получения согласия назначает Председателя Правительства, а затем и его членов (заместителей Председателя, министров). Как говорилось, согласия Думы на назначение членов Правительства не требуется, но в Конституции сказано, что заместителей премьер-министра и министров Президент назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства. На практике назначенный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом по этому вопросу и его предложения о составе Правительства Президент учитывает не всегда. Для освобождения от должности Председателя Правительства и тем более министров согласие Государственной Думы не требуется. Президент РФ неоднократно отправлял в отставку Председателя Правительства, его заместителей, министров (иногда это было сюрпризом для самого премьер-министра). Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, но делает это крайне редко. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избрании нового состава Государственной Думы) и формируется вновь (так было в 1996 и 2000 гг.).

Структуру Правительства определяет свои указом Президент (после консультаций с назначенным им премьер-министром). Он также издает указы о назначении конкретных лиц Председателем Правительства, его членами, руководителями других федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно Президенту (а не главе Правительства РФ) подчинены некоторые “силовые” министры (обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры (иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (например, ФСБ), он руководит их деятельностью.

Президент назначает некоторых других высших должностных лиц, в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ. Он назначает третью часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль играет Администрация Президента и назначаемый им глава Администрации. Администрация обеспечивает выполнение постановлений и распоряжений Президента РФ, его повседневную деятельность.

Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти связаны главным образом с кадровыми вопросами. Он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает федеральных судей (мировых судей назначают высшие представительные органы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определенным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял уже в 2000 г.

Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями обусловлены введением военного и чрезвычайного положения (регулируются законами соответственно 2001 и 2002 гг.). В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан. Чрезвычайное положение вводится Президентом в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положения обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть полномочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массовые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводятся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспортных средств, а иногда — личный досмотр, лица, подстрекающие к общественным беспорядкам, могут быть выдворены из данной местности, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимости и др.). Однако многие права и свободы не подлежат ограничениям даже в условиях военного и чрезвычайного положения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода предпринимательской деятельности, свобода совести и др.).

   При введении военного  и чрезвычайного положения Президент  РФ немедленно сообщает об  этом Совету Федерации и Государственной  Думе. Случаев введения военного  положения не было. Указ Президента  о введении военного или чрезвычайного  положения подлежит утверждению  Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении Указа о продлении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее действовавший Указ).

Полномочия Президента РФ по охране суверенитета государства, безопасности и территориальной целостности страны, в военной сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. Непосредственно ему (а не Председателю Правительства) подчиняется министр обороны, а также некоторые другие руководители министерств и ведсЗмств, имеющие в своем распоряжении войска (министр внутренних дел, директор Федеральной службы безопасности, министр по чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную доктрину РФ по обеспечению военной безопасности страны (утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г., текст ее не является секретным, он опубликован)1, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назначает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте — Совет Безопасности (он занимается также и принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В составе Совета есть назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председатели палат парламента, а с 2000 г. — также семь представителей Президента РФ в федеральных округах. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры (вести переговоры и подписывать договоры могут также лица и главы делегаций по уполномочию Президента), подписывает ратификационные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации международных договоров), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (эти грамоты адресуются главой одного государства главе другого государства). После консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Мнение комитета не является решающим.

Определенные полномочия принадлежат Президенту РФ в качестве члена (а по традиции — председателя) Высшего государственного совета Союзного государства Белоруссии и России.

Имеет место делегирование Президенту РФ полномочий частного характера законами парламента (например, в 2002 г. в сфере оборота драгоценных металлов и камней).

Выполнение функций Президента РФ требует соответствующего обеспечения, в том числе материального. В государственном бюджете 2002 г. оклад Президента РФ составлял 344 тыс. руб. в год (т.е. 11,5 тыс. долл. США, тогда как годовой оклад Президента США — 400 тыс. долл. США). На содержание института президентства и обеспечение деятельности Президента РФ отпущено 49,1 млн руб., на представительские расходы — 7,5 млн, на содержание резиденций Президента — 41 млн руб.

Ограничения президентской власти. Широкие функции Президента предполагают необходимые ограничения. Без них президентская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограничения заложены в Конституции РФ системой сдержек и противовесов, которая относится и к президентской власти. Во-первых, Президент РФ осуществляет свои функции в установленном Конституцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Конституции и законов РФ. Во-вторых, деятельность Президента ограничена сроком. Установлен четырехлетний срок президентства с возможностью выборов еще на один срок. Президент РФ может быть и не избран на второй срок, если он выполнял свои функции, по мнению избирателей, не должным образом. В-третьих, акты Президента РФ имеют подзаконный характер. Они не должны противоречить законам, принятым парламентом. В-четвертых, акты Президента РФ могут быть обжалованы в Конституционный Суд, что имело место, и Суд признавал отдельные положения таких актов неконституционными, а это лишало их действия (например, по поводу указов, относящихся к коммунистической партии). Наконец, Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента или иных процедур, рассматриваемых ниже.

   Конституция РФ  налагает на Президента определенные  обязанности и устанавливает  некоторые запреты. При формировании  Правительства он обязан кандидатуру  премьер-министра согласовать с  Государственной Думой. Установлен  срок, в течение которого Президент  РФ обязан подписать или возвратить  в парламент со своими замечаниями  закон (право вето), он обязан его  обнародовать в определенный  срок, если право вето преодолено. После избрания Президент должен  принести присягу, без этого он  не вступает в должность. Есть  и другие процедурные обязанности  Президента, связанные со сроками. Он должен назначить в течение 15 дней референдум, если Конституционный  Суд установил, что все документы оформлены правильно, ежегодно обращаться с посланиями к парламенту и т.д. Президенту РФ запрещается любое совмещение должностей и мандатов. Он не может быть членом парламента и депутатом местного законодательного органа или органа самоуправления, его главой, не вправе заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой. Он не может занимать должности в общественных объединениях, коммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью. На время президентства он может приостановить членство в политической партии (если он состоит в партии). В настоящее время (2002 г.) Президент РФ в какой-либо партии не состоит.