История делопроизводства

  Царь  и бояре собственноручно подписывались  только на договорных грамотах, заключаемых  с другими государствами. Подпись, или "припись", дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк "приписывал" документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога. В московских приказах впервые намечается обособление оконченных дел от "текущих". Наряду с хранением документов в кулях, мешках, сундуках в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются шкафы для хранения документов, а затем и меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.

  В целом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы  документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

  Система коллежского делопроизводства

  После длительных поисков и переработки  найденных образцов появляются новые  учреждения бюрократического типа и  регламенты для них, определяющие точно  состав, организацию, компетенцию и  делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной).

  Тетради, обычно состоящие из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых ниткой, не имели переплета. Несколько  тетрадей, сшитых вместе и заключенных  в переплет, составляли книгу. Однако книги не всегда переплетали, так  как переплет стоил дорого. Первым новым учреждением стал Сенат - первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.

  Много внимания Петр I уделил устройству сенатской канцелярии. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью "Секретно", они передавались лично генерал-прокурору Сената.

  Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы - на местах.

  Первоначально каждая коллегия руководствовалась  своим регламентом, затем законодательной  основой реформы стал "Генеральный  регламент", утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент  ввел систему делопроизводства, получившую название "коллежской" по названию учреждений нового типа - коллегий. С  изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия  как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая  закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией. Центральной фигурой  канцелярии становится секретарь. На нем  лежала ответственность за организацию  делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

  Регламент настолько подробно разрабатывает  все вопросы деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики  с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий  день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен  до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев  и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего  вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

  Особенно  детально разработаны в Генеральном  регламенте вопросы регистрации  документов (правильное ведение регистрации  обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль за движением документов и их исполнением) и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном регламенте подробно проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Впервые Петр I стал лично подписывать издаваемые им указы. Еще ранее - в 1716 г. - был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат о получении сенатских указов. Позднее эту норму ввели в Генеральный регламент.

  Все делопроизводство коллегии велось под  наблюдением секретаря. Важные бумаги составлял он сам, остальные готовились под его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащими, и  обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы ("повседневные записки") по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал  все дела, какие докладывались  присутствию и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набело и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а секретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производстве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел.

  Актуариус вел общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал заготовлением  канцелярских принадлежностей.

  В ведении регистратора находились регистрационные  книги - журнал, в который за весь год кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии (последние  располагались по алфавиту, с указанием, куда и когда каждое дело послано), и 4 регистрационные книги ("регистратуры") - А, В, С и D. Книги А и В служили для регистрации исходящих документов, С и D - для регистрации входяших. Регистрация документов в коллежской системе делопроизводства сопровождала их не только в течение всего процесса производства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге.

  Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов - реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D соответственно, содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

  Генеральный регламент устанавливал процедуру  рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.

  Канцелярским  служащим каждый документ передавался  под расписку, вносившуюся в квитанционную  книгу. При возвращении дела такие  расписки уничтожались, и в книге  отмечалось время возвращения дела. Кроме письменных прошений дела могли  начинаться и по устному заявлению  просителя.

  Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному  делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая  записка по делу (или экстракт) с  кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело.

  Рассмотрение  и решение дела велось в присутствии  всеми членами коллегии, докладывалось  дело секретарем. Решение принималось  большинством голосов, причем при равенстве  голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения вопроса  и принятое решение записывалось нотариусом в протокол ("повседневную записку" или журнал). После заседания  и подписания протокола канцелярия готовила "исполнительные бумаги", содержавшие решение вопроса  и отсылавшиеся на места для исполнения. Все коллегии между собой сносились  промемориями, в подведомственные места направляли указы, получая от них рапорты.

  Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впервые по Генеральному регламенту получили европейское наименование - архивов и должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Для заведования архивами была учреждена особая должность - архивариус. По регламенту учреждалось два архива - один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой - финансовый - под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив - через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту ("алфавит дел").

  Прежние учреждения - думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.

  Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные - прошениями, переписка - памяти и отписки - заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.

  Существенные  изменения в петровское время  претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются "генеральные формуляры" - образцы, по которым следовало составлять документы. В указе 1723 г. "О форме  суда" содержание челобитной следовало  излагать по пунктам, т.е. была сделана  попытка формализовать текст  документа, сделать его максимально  удобным для чтения.

  Особое  значение для организации делопроизводства имеет установленная "Учреждением  для управления губерний" "иерархия властей и мест", определившая порядок сношений между собой  высших, центральных и местных  учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной  власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями: Губернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным местам и лицам. Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

  По "Учреждению для управления губерний" порядок решения дел был преимущественно  коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось  на заседании присутствия, после  чего готовились "исполнительные" бумаги. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые др. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу - наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.