История развития делопроизводства в России

       После изложения общих принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию  делопроизводства для обследуемого объекта. ИТУ и Центрархивом РСФСР подготовлены "Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР", изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по составлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

       Важным  этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ  проект "Общих правил документации и документооборота" (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передовой  практический опыт, накопленный к  этому времени различными ведомствами  и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести "Общие правила" в качестве типовых и единых для  всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В "Правилах" определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ. Изложение материала в "Правилах" можно сравнить с содержанием  современных обучающих инструкций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки  корреспонденции и указывалась методика выполнения каждой операции.

       Разработанные составителями "Правил" признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в  делопроизводстве и сейчас. В "Правилах" последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень исполнения "Правил", их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, "Правила" не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно не утверждены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.

       При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских  учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне - Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

       В 20-е гг. развивались и системы  специальной документации. С учетом полного доминирования концепции  построения социализма акцент был сделан на документировании таких функций, как планирование, учет, контроль. В  феврале 1921 г. образована Государственная  общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу выработки общехозяйственного плана с учетом перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития народного хозяйства СССР на пятилетие. Первый такой план разработан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.

       Статистическая  документация - важный и эффективный  инструмент в управлении хозяйством. Уже в июле 1918 г. были сформированы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития советской экономики. В это время шла интенсивная работа по организации текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные бланки. Статистическая документация была единообразной по форме и включаемым показателям.

       Бухгалтерская документация, отражая и фиксируя движение финансовых средств, уже в  силу своей специфики должна быть унифицирована в большей мере, чем другие системы. Эта задача, в  основном, и решалась исследователями. При рационализации объемных массивов бухгалтерской документации широко использовался опыт царской России, западноевропейских стран. Правильная организация учета на всех уровнях  управления, совершенствование учетных  форм документации - таковы актуальные вопросы развития бухгалтерского учета  и его документирования в рассматриваемый  период.

       В 30-е гг. формируется и укрепляется  жесткая, централизованная административно-командная  система управления, исключающая  возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся  структуры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства; ликвидируются практически все  крупные научно-исследовательские  внедренческие центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем - репрессируются. Атмосфера этого  периода наиболее ярко проявлялась  в социальных заказах власти науке - в частности, усилия были направлены на "закрепощение" правовыми средствами населения страны. В этих целях, например, совершенствовалась система учета  советских граждан.

       Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет  СССР стал высшим и единственным законодательным  органом, таких прав лишились Съезд  Советов СССР, ЦИК СССР и его  Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая  система полномочий в издании  определенных видов документов для  каждой иерархической структуры. Указанные  нововведения упростили и упорядочили  процессы документирования в высших эшелонах власти.

       Значительное  сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых и практиков реализовались  в деятельности только отдельных  крупных ведомств, где издавались отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т. п. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных  систем документирования.

       Определенные  успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные  попытки властных структур изменить к лучшему работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся. Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и  организаций в вопросах документирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном  масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое  отражение следующие вопросы  документационного обеспечения  управления:

       - создание организационно-методического  центра для руководства постановкой  делопроизводства;

       - разработка нормативной базы  деятельности служб делопроизводства;

       - механизация труда "канцелярских" работников;

       - проведение унификации и трафаретизации управленческой документации;

       - установление единой системы  подготовки и переподготовки  работников делопроизводства;

       - создание всесоюзного научно-исследовательского  института для разработки комплекса  проблем документационного обеспечения.

       Однако  практической реализации выдвинутой программы  помешала начавшаяся Великая отечественная  война. 

       История управления и делопроизводства в 1945-1990 гг.

       Тяжелое состояние разрушенной войной экономики  и проблемы восстановления народного  хозяйства после окончания войны  оттеснили на второй план вопросы  документационного обеспечения  Управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х гг. Утверждение некоторых исследователей относительно качественного повышения уровня разработок в этой области по сравнению с периодом 20-х гг. представляется малодоказательным и справедливо лишь отчасти для исследований по проблемам управления и документационного обеспечения управления, проведенных в 70-х гг.

       Негативная  оценка базируется, прежде всего, на сопоставлении  достижений мировой науки и практики по управлению и развитию информационных технологий в этой области. Особенно остро и зримо отставание нашей  страны выявилось в 80-90-е гг., когда  теоретические разработки в области  кибернетики, математических методов  управления, информатики и технической  элементной базы привели к широкой  информатизации общественно-политической и экономической жизни промышленно  развитых стран Запада, внедрению  в реальную управленческую деятельность новых технологий, к разработке концепции "безбумажного офиса".

       Это отнюдь не умаляет достижений отечественной  науки в области управления, НОТ, документоведения, в разработке комплекса  теоретических и прикладных проблем - создание системы стандартов по документации, Единой государственной системы  документации (ЕГСД), общесоюзных классификаторов, унифицированных систем документации, совершенствование специальных  систем документации, рекомендации НИИ  труда по нормированию и оптимизации  деятельности управленческих работников.

       В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации  труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого  аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. - подтверждена актуальность создания специализированного института  с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований.

       Бесспорно, решения этого совещания активизировали работу ученых и практиков управления. Определенной вехой в развитии вопросов работы с документами стала утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР "Примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и организаций  РСФСР", в которой основной акцент сделан на унификации делопроизводственных работ. В этот период усиливается  влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР. С 1958 г.

       ГАУ стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы "Основные правила  постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР", которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов  и способствовали упорядочению их деятельности.

       На  долгом и тернистом пути подготовки Государственной системы документационного  обеспечения управления, действующей  в настоящее время, первым юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. постановления Совета Министров  СССР "О мерах по улучшению  архивного дела в СССР". Главному архивному управлению и ряду государственных  комитетов и институтов поручалась разработка ЕГСД. Первым реальным результатом  этой работы можно считать подготовку в 1965 г. "Материалов к Единой государственной  системе делопроизводства".

       В 1966 г. в рамках Архивной службы учрежден Всесоюзный научно-исследовательский  институт документоведения и архивного  дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить  разработку данного документа. В 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД, в  подготовке которого приняли участие  НИИтруда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации.

       После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. "Основные положения ЕГСД" одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования, но только как положения, не имеющие официального статуса. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т.е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность управленческого аппарата.