Административная и уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства

Субъективную сторону земельных правонарушений, как и других видов правонарушений, составляет психическое отношение субъекта к совершаемому деянию. Другими словами, правонарушение, совершенное умышленно, или по неосторожности, или  по халатности.

Среди предусмотренных в Кодексе об Административных Правонарушений РФ 2001 г., вступившего в действие с 1 июля 2002 г., существует 20 составов правонарушений, которых отражены в гл. 7 и 8 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ:

1-я группа — деяния, нарушающие право собственности и право пользования земельным участком. К таковым относятся:

1. самовольное занятие земельного участка (ст.7.1 КоАП)
2. уничтожение межевых знаков (ст. 7.2 КоАП);
3. пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3 КоАП);
4. самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) (ст. 7.6 КоАП);
5. самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом (ст.ст. 7.9, 7.10 КоАП).

2-я группа — нарушение порядка государственного управления в области землепользования. В эту группу входят нарушения в строительстве, промышленности, мелиорации, где необходим обязательный государственный контроль.

3-я группа — нарушения требований в области охраны земель. К этой же группе можно отнести и ряд «экологических» составов. Например:

1. нарушение требований по охране и рациональному использованию недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9 КоАП);
2. нарушение правил водо- или лесопользования (ст.ст. 8.13—8.15, 8.25—8.28, 8.30 КоАП);
3. порча сельскохозяйственных и других земель (ст. 8.6 КоАП);
4. несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования их по назначению (ст. 8.7 КоАП);
5. использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8 КоАП).
6. Как отмечалось выше, субъектами могут являться не только физические (должностные) лица, но и юридические лица.6

За все перечисленные составы правонарушения предусмотрено административное наказание. Административное наказание – это установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие), физического или юридического лица, за которое Кодекс об Административных Правонарушениях РФ или законы субъектов Федерации об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность.

Административная ответственность за нарушение земельного законодательства предусмотрена в виде предупреждения или административного штрафа. Предупреждение представляет собой меру административного наказания, выраженную в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме. Административный штраф является денежным взысканием.

До 1961 г. субъектами административной ответственности были как физические, так и юридические лица, т. е. и граждане, и предприятия, учреждения, организации, причем суммы штрафов не ограничивались. В условиях господства государственной, общенародной собственности наказание государственных организаций штрафом означало лишь перекладывание средств из одного кармана в другой и казалось малоэффективным. Кроме того, в официальных кругах стала преобладать концепция отмирания социалистического государства и уменьшения административных, принудительных средств воздействия на правонарушителей, необходимости перехода к добровольному исполнению своих обязанностей перед обществом, повышения моральных стимулов.

Серьезной вехой стали указы 1961—1962 гг. о дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке, которыми была отменена административная ответственность предприятий, учреждений, организаций, а штрафы ограничивались 50—100 рублями и лишь в исключительных случаях доходили до 200 рублей. Для понимания их масштаба напомним, что максимальная пенсия составляла 120 рублей. Основным органом наложения административных взысканий стала административная комиссия при исполнительных комитетах Советов народных депутатов. И хотя последующие три десятилетия были временем установления новых административных проступков и введения новых органов, правомочных накладывать административные взыскания, административная практика не стала достаточно эффективной и созрела для нововведений.

Начало 90-х годов наряду с уменьшением доли государственной собственности и введением равноправных частной и муниципальной форм собственности характеризуется восстановлением административной ответственности юридических лиц. Одними из первых актов в этой области стали Земельный кодекс РСФСР и Закон РФ об охране окружающей природной среды 1991 г.

Значительно возросли суммы штрафов, установленные этими и другими федеральными законами; штрафные санкции вместо абсолютных сумм стали назначаться в кратном отношении к минимальному размеру оплаты труда, что облегчило их применение и повысило эффективность в условиях непрерывной инфляции. Органами, которым предоставлено право налагать административные взыскания, стали специально уполномоченные на то государственные органы Российской Федерации в области охраны, контроля и регулирования использования земель, лесов, вод, объектов животного мира и среды их обитания, лесного, водного и земельного контроля, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора, технической инспекции труда профессиональных союзов и многие другие.

Однако получилось некоторое «двоевластие»: административная ответственность, порядок ее применения и исполнения постановлений о наложении административных взысканий предусматривались в Кодексе об Административных Правонарушений,  являющемся головным, базовым федеральным актом административного права, предусматривающим четыре десятка составов административных проступков в области землепользования и охраны окружающей среды.

В то же время действовали отраслевые федеральные законы, предусматривающие наряду с Кодексом об Административных Правонарушений иные составы экологических, фаунистических, земельных правонарушений и более суровые меры наказания за них.

Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области землепользования и обеспечения качества окружающей среды влияют:7

1. недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях (более трети дел рассматриваются с нарушением, установленного в Кодексе об Административных Правонарушений двухмесячного срока со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения);
2. слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более, что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);
3. не обеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или жительства, где порой своевременно не исполняется);
4. неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей);
5. отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов - главного средства административного воздействия — координации этой деятельности в масштабе страны не осуществлялось должным образом; наблюдаются шараханье в правоприменительной практике, разнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта Российской Федерации);
6. слабое знание должностными лицами и гражданами законодательства об административных правонарушениях (отсюда, например, следуют повсеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения материала с момента его поступления);
7. низкий авторитет правоприменительных органов и уровень правовой культуры (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).

При определении эффективности административной ответственности за земельные и иные природоресурсные правонарушения целесообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.

  Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам Российской Федерации свидетельствуют о значительном разрыве в большинстве случаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит также на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) земельных правонарушений.

Констатировать тенденцию динамики административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в других — уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового состава контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) находятся в руках человека и таким образом испытывают влияние людей, желающих приукрасить или отразить объективно положение вещей.

На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказывается нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желания получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности.

§ 4.Уголовная ответственность.

Уголовная ответственность за земельное правонарушение наступает в том случае, когда это нарушение имеет признаки общественно опасного деяния, т.е. является преступлением. Можно выделить следующие ее основные признаки8:

1) ограниченность оснований  ее возникновения. Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом (ст. 8 Уголовного Кодекса РФ). Следовательно, уголовно наказуемые земельные преступления нарушают одновременно как нормы земельного, так и уголовного права;

2) особый порядок возложения (уголовная ответственность может  быть возложена на лицо лишь  обвинительным приговором суда, вынесенным с соблюдением закрепленных  в Уголовном Кодексе РФ требований);

3) уголовная ответственность носит исключительно личный характер. К ней не могут привлекаться юридические лица, однако уголовному праву известен институт соучастия (умышленное совместное участие двух или более лиц в совершении умышленного преступления – ст. 32 Уголовного Кодекса РФ). Уголовное право выполняет исключительно охранительную функцию; его основная задача – охрана общественных отношений, перечисленных в ст. 2 Уголовного Кодекса РФ, в том числе и земельных.

Существует четыре группы составов «земельных» преступлений:

1) носящие экологический характер (имеет место посягательство на землю как элемент экосистемы):

а) порча земли ст.254 Уголовного Кодекса РФ.

Объективная сторона данного преступления включает в себя действия или бездействие, в результате которых произошли отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности из-за нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использование и транспортировке. Результатом таких действий или бездействия должны явиться последствия, выразившиеся в причинении вреда здоровью человека или окружающей среде. Естественно, что при этом должна быть выявлена причинная связь между указанными действиями 
(бездействием) и такого рода негативными последствиями.

Порча земли должна быть результатом использования веществ, которые являются удобрениями, стимуляторами роста растений, и иных указанных в ст.254 УК. Использование каких-либо других веществ исключает возможность применения ст. 254 УК независимо от характера наступивших в результате этого последствий. Отравление, загрязнение или иная порча земли в результате выбросов и сбросов вредных веществ, размещения отходов, деятельности промышленных предприятий в тех случаях, когда эти вещества или отходы не относятся к классу опасных химических или биологических веществ, не подпадают под признаки преступления, установленного данной статьей.

б) нарушение правил охраны и использования недр ст.255 Уголовного Кодекса РФ.

Преступление по данной статье посягает на отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу соляных озер и заливов морей. Ответственность за данное преступление предусмотрена с 16 лет.  Если нарушение правил охраны и эксплуатации недр допускает лицо, использующее свои служебные полномочия, то при наличии признаков состава преступления против службы содеянное квалифицируется по комментируемой статье и ст. 201 или 285 УК по совокупности.