Особенности землеустройства в районах повышенной опасности эрозии почв

Земли поселений делятся на зоны в соответствии со ст. 85 ЗК РФ. К некоторым из этих зон законодатель приписал применение аналогии закона режима иных категорий земель.

ЗК РФ 2001 г. регулирует особенности правового режима каждой категории земель. В соответствии с основными положениями ЗК РФ разрабатываются соответствующие подзаконные нормативно-правовые акты, которые устанавливают ограничения по использованию соответствующей категории земель, особенности их охраны, в том числе путем установления санитарно-защитных и охранных зон, а также иные требования в целях охраны и рационального использования земель.

В науке экологического права имеются  понятия, которые отражают взаимосвязь  разных природных объектов. Так, например, подчеркивается существование водно-земельных  природных отношений. Данное понятие появилось из-за особенностей самих водных объектов, которые представляют собой совокупность водной массы и сопряженной с ней земли.

Водный объект не может существовать без определенной земельной площади. При решении таких отношений  возникает сложный комплекс правового регулирования норм земельного права, экологического права, водных правовых отношений.

Согласно законодательству РФ к землям водного фонда относят земли, которые заняты самими водными объектами; земли водоохранных зон водных объектов; земли, занятые водозаборами, гидротехническими сооружениями и иными водохозяйственными сооружениями. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется как земельным законодательством, так и водным законодательством. В соответствии с Водным кодексом определено понятие водоохранных зон, а также бечевника (двадцатиметровая береговая полоса от уреза воды в сторону суши с ограниченным режимом использования). Земли водного фонда нельзя путать с землями водного транспорта, которые входят в иную категорию земель, общее название которой - земли промышленности, транспорта, энергетики, связи. Земли, занятые берегоукрепительными сооружениями и берегоукрепительными насаждениями, также должны входить в состав земель водного фонда. Особое правовое регулирование земель водного фонда касается режима охраны морей, трансграничных водных объектов (объектов, которые протекают и пересекают границу между двумя и более иностранными государствами) (ст. 19 ВК РФ). (См. также: Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений//Журнал российского права. 2002. N 1.)

В соответствии с нормами  международного права получили особый правовой режим отдельные водные объекты, а соответственно и земли, прилегающие к ним. Принят ряд  федеральных законов, регулирующих особенности правового режима земель водного фонда на трансграничных площадях, в частности: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе РФ"; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне РФ".

Исчерпывающего перечня  отдельных видов особо ценных земель законодатель не устанавливает. Момент придания землям статуса земель особо охраняемых территорий и объектов следует считать по данным земельного кадастра. Основанием для включения в категорию земель ООПТ и объектов являются в том числе данные иного кадастра, который называется кадастром ООПТ. В целях защиты земель ООПТ создаются охранные зоны/округа. Земельные участки собственников физических лиц и юридических лиц, которые попали в границы охранных зон, не изымаются, но должны использоваться с соблюдением ими особого правового режима.

В исключительной федеральной  собственности в соответствии с  законодательством находятся земли  государственных заповедников и  национальных парков, которые не подлежат приватизации. В целях создания новых земель ООПТ органы государственной власти вправе зарезервировать данные земли путем принятия соответствующего месторасположения, площади и цели резервирования земель.

Порядок осуществления  государственного земельного контроля регламентирован постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833, в частности устанавливается порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, за соблюдением требований по охране и использованию земель, за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения всех юридических лиц, физических лиц и должностных лиц. Органами, осуществляющими государственный земельный контроль, являются:

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418);

Федеральная служба по надзору  в сфере природопользования (Положение  утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400).

3. Противоэрозионная организация территории.

В специальной землеустроительной литературе рассматриваются различные  аспекты складывающегося в последние  годы понятия - «противоэрозион-ная  организация территории». Имеется  ряд работ, в которых содержатся предложения по содержанию понятия и составляющих элементов противоэрозионной организации территории (77, 123, 133, 204, 281, 327, 370).

Термин «противоэрозионная организация  территории» является производным  от базового - «организация территории», который на уровне предприятия (хозяйства) в основном совпадает с термином «землеустройство». Поэтому его формулировка должна соответствовать уже устоявшемуся представлению об организации территории как о процессе и системе мероприятий по приспособлению территории к наиболее выгодному хозяйственному ее использованию и как об отрасли научных знаний.

Приспособление территории, в данном случае, не исключает целесообразность изменения по объективным причинам качества земель и самой цели производства.

Эффективное хозяйственное использование территории предполагает, прежде всего, выполнение производственных задач, в рамках которых неразрывно решаются вопросы расширенного воспроизводства плодородия земель (включая эродированных), охраны их от эрозионных процессов.

Поэтому система практических землеустроительных мероприятий обязательно предполагает противоэрозионные приемы, то есть ее противоэрозионную организацию.

Система мероприятий, входящих в землеустройство, претерпевала изменения по мере исторического  развития. Следовательно, чтобы дать современное определение противоэрозионной организации территории, необходимо рассмотреть ее появление, уяснить, какой смысл вкладывался в это понятие на различных этапах совершенствования землеустройства.

Задачи, содержание и основные положения противоэрозионной организации территории тесно связаны с ее понятием и местом в системе землеустройства.

Понятие землеустройства раскрывает его содержание как систему мероприятий  по организации полного рационального  и эффективного использования земли, территориальной организации сельскохозяйственного производства. Однако разработка мероприятий по защите почв от эрозии требует особого подхода, что и привело, в последнее время, к появлению термина - «противо-эрозионная организация территории».

Известно, что сначала система устройства территории была сравнительно несложной и сводилась к выполнению землемерно-технических действий по разграничению земель, установлению и закреплению на местности границ землевладений и землепользовании с применением и без применения простейших геодезических инструментов. В России такие работы назывались межеванием.

Вопросы защиты земель от эрозии в прошлом решались путем правильного разграничения землевладений и землепользовании. В научной литературе по землеустройству они освещались крайне недостаточно. Категорически не допускалось, чтобы землепользование перерезалось эрозионными элементами: непроезжими балками и оврагами (302). Последние могли служить границами землепользовании. С позиции современных знаний такое размещение границ и меж нередко способствовало росту овражно-балочной сети и ухудшению эрозионной ситуации.

В последующем увеличение площади пашни и размещение пахотных участков без учета направлений, а иногда и крутизны склонов приводило к общей деградации территории.

Особенно сильно развитие эрозии почв начало проявляться после  реформы 1861 года, когда малоземелье  крестьян понуждало их к распашке крутых склонов балок. С целью уравнивания качества наделов крестьянская община делила опасные в эрозионном отношении земли между всеми своими членами узкими полосами вдоль склонов. Соответственно вдоль склонов размещались межники, дороги и выполнялась пахота, что приводило к концентрации потоков воды и быстрому разрушению оврагами некогда продуктивных угодий.

Если ускоренное развитие эрозии почв стимулируется неправильной организацией территории, то естественно, что разумно проведенное землеустройство противодействует эрозионным процессам. Наличие этой причинно-следственной связи вполне согласуется со сложившимся представлением об ускоренной антропогенной эрозии почв, как о явлении, обусловленном неправильной хозяйственной деятельностью .

Таким образом, первое представление о землеустройстве, способствующем прекращению эрозионных процессов, было связано с правильным размещением на склонах границ землевладений и землепользовании. До этого межевые линии рассматривались с точки зрения их устойчивости, четкости обозначения пределов землевладений и землепользовании, определяя тем самым и цели улучшения их расположения.

Постепенно накапливающийся  опыт формирования массивов землевладений  и землепользовании на склоновых  землях и практические навыки размещения их границ стали учитываться при разработке правил землеустроительного проектирования.

Решение вопросов защиты земель от эрозии путем создания различных  пространственных форм устройства территории отражены в дореволюционных правилах проектирования участков (1911 г.). В них содержались указания приспособления нарезки участков к условиям рельефа, и связанным с ним режимом увлажнения. Рекомендовалось располагать участки по длине в направлении горизонталей. При такой нарезке предупреждалась возможность размыва участков и сноса почвы (образования оврагов и водороин), достигалась стабилизация влагообеспечения (при поперечной вспашке борозды препятствуют стоку воды), что весьма важно в местностях, страдающих от недостатка влаги. При избытке влаги нарезку участков рекомендовалось проводить так, чтобы вода могла стекать по бороздам (122, с. 221).

Появление в правилах проектирования рекомендаций по пространствен- ным формам устройства земель, регулирующих сток и предотвращающих смыв почвы  стало первым шагом в формировании системы специальных практических, а затем и научных знаний о противоэрозионной организации территории, которая постепенно оформилась в самостоятельный раздел научной дисциплины «Землеустроительное проектирование». Отмечая наличие тесной связи между организацией территории и процессами эрозии, С. Сильвестров (1938 г.) подчеркивал, что поднятие уровня сельского хозяйства в эрозионных районах требует применения специальной системы землеустроительного проектирования, учитывающей осуществление специфических противоэрозионных мероприятий (317, 318). Этот вывод существенным образом изменил представление о возможностях и роли землеустройства в защите земель от эрозии.

Система землеустроительного  проектирования, ориентированная на охрану земель от эрозии впоследствии получила название «Противоэрозионная организация территории». Тем самым подчеркивалось ее целевое назначение и специфика приемов решения актуальной задачи хозяйствования и природопользования.

К концу 30-х годов эффективность  защиты земель от эрозии напрямую увязывалась с правильной организацией территории. В содержании противо-эрозионного устройства территории произошел переход от отдельных приемов борьбы с оврагами к системе мероприятий по предотвращению смыва почвы на всей площади водосборов.

Система противоэрозионных  мероприятий включала не только методы размещения границ участков на склонах, но и способы проектирования севооборотов, сенокосо- и пастбищеоборотов на смытых землях, рационального использования  эродированных угодий.

Значительным этапом в постановке и решении проблемы правильной организации территории с целью предотвращения эрозии земель, явился план создания крупных государственных защитных лесных полос с освоением травопольных севооборотов на сильносмытых почвах, заравниванием промоин, залужением водоподводящих ложбин и др., принятый в 1948 г. По сути, это был первый предпроектный документ по защите земель от эрозии, в котором объемы работ увязывались с имеющимися и планируемыми ресурсами, на уровне схемы решались вопросы размещения крупных государственных защитных лесных полос.

Правильной организации  территории в этом плане отводилась роль территориальной основы травопольной системы земледелия. Предусматривалась возможность изменения границ хозяйств, вызываемых размещением на водоразделах рек государственных лесных полос.

Таким образом, впервые  разработка противоэрозионных мероприятий  проводилась для территорий областей, краев и республик, включала решение  вопросов на уровне предпроектных документов, которые получали реализацию через проекты межхозяйственного землеустройства и организации территории колхозов и совхозов, а также технические проекты, со сметно-финансовыми расчетами на отдельные мероприятия (строительство прудов, водоемов и т.д.). Землеустройство получило новый уровень развития, решало широкий круг задач по проектированию целых комплексов противо-эрозионных мероприятий, осуществление которых невозможно без специальной организации территории. Каждое предложение по установлению форм, размеров и размещению участков на склоновых землях и легких почвах организации использования эродированных земель подвергалось тщательному анализу, обоснованию и подтверждению соответствующими техническими и экономическими расчетами, графическими материалами (планами, картами и чертежами).

Очередной этап в противоэрозионном  переустройстве территории начался  в конце 60-х годов в связи  с принятием государственной  программы по защите почв от ветровой и водной эрозии. Гипроземы с привлечением Гипровод-хозов, Союзгипролесхоза, других научно-исследовательских и проектных институтов, приступили к разработке научно обоснованных проектов организации территории колхозов и совхозов с комплексами организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических противоэрозионных мероприятий. Проектирование рекомендовалось проводить в границах целых районов, водосборов или регионов, подверженных водной и ветровой эрозии с тем, чтобы сформировать единые районные или региональные противоэрозионные системы, не допускать распыления средств по объектам, комплексно устраивать территорию сельскохозяйственных предприятий. Соответственно в составе землеустроительных работ приоритетное положение заняли комплексные проекты внутрихозяйственного землеустройства с противо-эрозионной организацией территории, позволяющей осуществлять мероприятия, направленные на регулирование стока, предотвращение смыва.