Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия

Минприроды России проводит государственную экологическую  экспертизу материалов о состоянии  окружающей природной среды. По ее результатам  Минприроды России подготавливает и  вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ "Об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической  ситуации ".

Таким образом, в соответствии с названными нормативными актами экологически неблагополучные территории могут  быть признаны таковыми лишь на уровне Российской Федерации. Последствиями  объявления территории зоной экологического неблагополучия является установление на них особого правового режима. В зоне чрезвычайной экологической  ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное  влияние на здоровье человека, его  генетический фонд и окружающую природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность всех хозяйственных объектов, кроме тех, которые обслуживают проживающее на территории зоны население, запрещается строительство новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды. Конкретные мероприятия определяются программой неотложных мер, утверждаемой Правительством РФ.

Решение об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации должно стать обязательным не только для данной территории, но и для  всех должностных лиц и предприятий  Российской Федерации. Порядок снятия режима зоны, отмены "чрезвычайщины", как и оценки полученных результатов, должен быть аналогичным объявлению зоны, предусматриваться постановлением Правительства РФ. Остается вопрос: какова может быть ответственность за предоставление заведомо ложных сведений о ситуации на территории, невыполнение решений по зоне? В законодательстве он пока не решен. Думается, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил, прежде всего, из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться, в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на статью 72 Конституции России и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении.

Что же касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным  законом "О защите населения и  территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", то в отношении таких зон вовсе  не требуется принятие решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Это подразумевается, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным  тут является вопрос об определении  границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы  таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством  РФ и законодательством субъектов  РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации  чрезвычайных ситуаций, установленной  Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и  органами местного самоуправления, на территориях которых сложились  чрезвычайные ситуации.

Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоактивного загрязнения. На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской Атомной  электростанции, по факту и с учетом дозы облучения населения или  плотности радиоактивного загрязнения  почвы устанавливается соответствующий  вид зоны. Границы этих зон и  перечень населенных пунктов, находящихся  в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения  радиационной обстановки и с учётом других факторов. Они же (границы  и перечень населенных пунктов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.

Применительно к правовому  режиму экологически неблагополучных  территорий принципиальным является вопрос о способах и средствах восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Он также решается по-разному.

В соответствии с Законом  РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской  Атомной электростанции" в зоне отчуждения на территории России запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная деятельность и природопользование. Перечень видов хозяйственной деятельности, порядок ее организации и природопользования в зоне отчуждения устанавливаются Правительством РФ.

На территориях зоны отселения, где плотность загрязнения почв цезием 137 составляет свыше 40 Ки/кв. км, а также на территориях этой зоны, где среднегодовая эффективная  эквивалентная доза облучения населения  от радиоактивных выпадений может  превысить 5,0 мЗв (0,5 бэр), население подлежит обязательному отселению. Переселение людей на указанные территории зоны отселения вплоть до снижения риска радиационного ущерба до установленного приемлемого уровня запрещается. На остальной территории зоны отселения граждане, принявшие решение о выезде на другое место жительства, также имеют право на получение компенсаций и льгот, установленных названным Законом.

В зоне проживания с правом на отселение обеспечивается обязательный медицинский контроль за состоянием здоровья населения, и осуществляются защитные мероприятия, направленные на снижение уровня облучения, о чем жители информируются через средства массовой информации.

В зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом помимо осуществления комплекса  контрмер, включающего медицинские  мероприятия по радиационной и радиоэкологической защите, создается хозяйственно-экологическая  структура, обеспечивающая улучшение  качества жизни населения выше среднего уровня, компенсирующая отрицательное  воздействие психоэмоциональной нагрузки, связанной с Чернобыльской катастрофой  и применением контрмер.

Наряду с мерами по физической и социальной защите человека Законом (ст. 12) установлены меры по экологическому оздоровлению территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы. В частности, на этой территории осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов, государственная экологическая экспертиза, снижение и компенсация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воздействия на нее экологически опасных факторов, приведение радиационно-загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения, возврат радиационно-загрязненных территорий по мере их экологического оздоровления в хозяйственный оборот.

Организация и обеспечение  контроля за экологической обстановкой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, планирование и осуществление мер по ее экологическому оздоровлению осуществляются органами, уполномоченными Правительством РФ.

Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными  ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным  законом "О защите населения и  территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", - ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Важной предпосылкой минимизации  неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения  в области защиты от них и лиц, которые могут быть вовлечены  в деятельность по ликвидации таких  ситуаций. Подготовка населения к  действиям в чрезвычайных ситуациях  осуществляется в организациях, в  том числе в образовательных  учреждениях, а также по месту  жительства. Подготовка руководителей  и специалистов организаций, а также  сил единой государственной системы  предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях  среднего и высшего профессионального  образования, повышения квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно по месту работы. Порядок такой подготовки определен постановлением Правительства  РФ от 24 июля 1995 г.

Финансирование мероприятий  по ликвидации чрезвычайных ситуаций про водится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов  исполнительной власти, соответствующих  бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии или недостаточности указанных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при родного и техногенного характера").

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций названным Законом предусматривается  создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов (ст. 25). Такие резервы создаются  федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного при влечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Некоторые конкретные способы  оздоровления экологически неблагополучных  территорий предусмотрены также  Законом ·Об охране окружающей природной  среды" (п. З ст. 39). Так, в зоне экологического бедствия должна быть прекращена деятельность хозяйственных объектов. Исключение составляет деятельность объектов, связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения. Законом запрещается строительство и реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.

Почти аналогичен режим зон  чрезвычайной экологической ситуации. Здесь предусматривается прекращение  деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цё9t:OB, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное  влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные  меры по восстановлению и воспроизводству  природных ресурсов.

Очевидно, что даже для  рамочного закона, каковым является Закон "Об охране окружающей природной  среды", недостает требования о  необходимости разработки специальной  программы как главного инструмента  экологической реабилитации территории. Именно в программе должны быть определены с учетом специфики экологической  ситуации конкретные мероприятия по специальному природопользованию в  пределах территории, включая ограничение  или запрещение определенных экологически опасных видов деятельности, необходимые  ДЛЯ этого финансовые средства и  их источники, сроки осуществления мероприятий и ответственные за это, меры контроля за выполнением программы.

Центральный вопрос, связанный  с объявлением экологически неблагополучных  зон, - финансирование восстановления благоприятного состояния окружающей среды. 110 Закону финансирование мероприятий  по оздоровлению окружающей среды производится:

в первую очередь за счет средств министерств и ведомств, предприятий;

непосредственных виновников деградации природной среды, аварий и катастроф, а также

за счет целевых средств  федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Правда, в ст. 58 Закона "Об охране окружающей природной  среды" говорится лишь о бюджете  республик.

Кроме того, как уже отмечалось, для решения неотложных экологических  проблем и оздоровления окружающей среды создаются внебюджетные экологические  фонды. Так что средства этих фондов также могут быть использованы для  выполнения про грамм оздоровления экологически неблагополучных территорий.

Тот факт, что в России до сих пор на федеральном уровне не было принято ни одного решения  об объявлении экологически неблагополучной  территории, может быть объяснен дефектами  правовой нормы, а именно нечеткостью, размытостью критериев отнесения  таких территорий к зонам экологического бедствия или чрезвычайной экологической  ситуации. Хотя субъектами РФ разрабатывались  соответствующие проекты (по Братску, например), а в Минприроды РФ проводилась  по ним государственная экологическая  экспертиза, ни одно решение так  и не было принято.