Государственное управление России в период сословно-представительной монархии

Кроме губной реформы  в середине XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского самоуправления, которые избирались из среды посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства (лучших людей). Земское самоуправление распространялось только на посадских людей и крестьян.

Земские уставные грамоты определяли деятельность земских  органов. Они издавались Государем всея Руси и регламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, полицейской областях. Грамоты указывали, что главная обязанность населения – это избрание земских старост.

Земские избы состояли из старост и выборных (лучших людей). При земской избе состоял земской дьяк. Избранные старосты утверждались царской грамотой. В грамотах также содержались угрозы наказания тем представителям земского управления, которые будут пользоваться своими правами в корыстных целях.

На земских  органах также лежала обязанность  сбора оброка ("волостные откупы"), который устанавливался вместо податей, платившихся ранее кормленщикам.

Оброк шел в  государственную казну и способствовал  укреплению центральной власти и гос. аппарата.

Территорией, на которой действовала земская  изба, мог быть как город с уездами, так и отдельная волость. Губная и земская реформы отвечали интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносотенного крестьянства. Губные грамоты начали составляться в 30-х годах XVI века и издавались до конца XVII века. Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., последняя – в 1622 г.

В начале XVII в. началась реорганизация местного управления. Во многие уезды и города были назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и военной, поскольку командовали вооруженными отрядами, расположенными на их территории, контролировали сбор податей и выполнение повинностей, ведали судом, полицией, Им подчинялось местное самоуправление и городовые приказчики⁷.

В помощь воеводе  был создан специальный аппарат  – приказная или съезжая изба с дьяками и подъячими, приставами, рассыльщиками и другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе назначались приказчики. Воеводы отличались взяточничеством, казнокрадством, произволом. Воеводско-приказное управление тем не менее осуществляло гос. управление и карательную политику государства более эффективно, чем земское и губное.

Произошла реорганизация  в вооруженных силах. Продолжалось создание дворянского ополчения в связи с принятием Уложения о службе 1557 г. Было также создано постоянное стрелецкое войско из людей "по прибору", т.е. по найму. Стрельцы жили в специальных поселках – слободках семьями, получали жалование и, кроме военного дела, занимались промыслами, торговлей, огородничеством.

Создание стрелецкого  войска не означало, однако, организации  регулярной армии, и в начале XVII в. были созданы постоянные и регулярные войска (рейтарские, пушкарские, драгунские). Эти полки, как их называли, "нового строя" представляли собой основу постоянной и регулярной армии, которая окончательно сложилась в России в начале XVIII в⁸.

Большое внимание в данный период уделяется пограничной  службе. На воевод возлагались обязанности по созданию охраны границ – строительстве крепостей (засек), острогов. В XVII в. были созданы драгунские полки из крестьян некоторых пограничных уездов, а также из казачества южных и восточных районов России.

В период XVI-XVII вв. продолжается реформа системы финансов, поскольку содержание громоздкого чиновничьего аппарата требовало усиления налоговой политики.

В 80-90-х ХVI в. правительство провело повсеместное описание земель. Земли описывались в писцовых книгах, которые стали документами крепостной зависимости крестьян.

Существовали  также налоги, называемые стрелецкий корт, пищальное (на приобретение оружия), полоняничные (на выкуп пленных) и т.д.

В ХVII в. появляется целый ряд дополнительных налогов: "пятина" – т.е. взимание пятой части стоимости движимого имущества, таможенный, соляной, кабацкий (или питейный), а также торговые пошлины в размере 5% к цене товара. Были увеличены налоги, которые зависимое население присоединенных к России государств платило царскому правительству.

Специальных судебных органов не существовало, но имелись  Земский, Разбойный и Поместный приказы, которые определяли судебные функции в государстве. Из многочисленных правовых документов второй половины ХVI - ХVII в.

Наибольшее значение имели  Судебник 1550г., Стоглав 1551, Сборное Уложение 1649г. В основу Судебника 1550г. были положены статьи Судебника 1497г., но круг вопросов в последнем издании был значительно расширен. Появились специальные статьи о феодальном землевладении (вотчинах), о губном и земском управлении и т.д.

Стоглав 1551 г. был создан деятелями церковного собора с участием феодальной знати. Стоглав решал церковные вопросы и ограничивал церковно-монастырское землевладение.

Большой интерес  представляет собой уставная книга  Разбойного приказа (1555- 1556гг.).Особенность этой книги - широкое применение карательной политики в управление государством.

Важнейшим памятником госуправления средневековой Руси является Соборное уложение 1649 г. Подготовка и принятие Соборного уложения были вызваны обострением классовой борьбы в России, противоречиями в классе феодалов, а также столкновениями между феодалами и городским населением.

Для составления  проекта нового кодекса была учреждена  специальная комиссия.

Проект подробно обсуждался представителями Земского Собора и в 1649г. был утвержден Собором и царем. Соборное уложение являлось первым печатным кодексом России, оно было разослано во все приказы и на места.

Уложение состоит  из 25 глав и 967 статей. Его содержание отражает все важнейшие процессы в общественно-политической жизни России ХVII в. Так, специальная ХI глава, называемая "Суд о крестьянах" определила полное и всеобщее закрепощение крестьян России главы ХVI и ХVII посвящены поместному и вотчинному землевладению; и т.д.

Источниками Соборного  уложения были ранее изданные судебники, книга приказов, царское законодательство, боярские приговоры. Большое влияние на

Соборное уложение оказали челобитные дворяне и посадские люди. В предисловии текста Уложения говорилось о некоторых заимствованиях из византийских законов. Уложение открыто закрепляло привилегии феодалов и бесправное положение крестьянства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Реформы  центрального и местного управления в России середины XVI в.

Многие историки усматривают альтернативу установлению единоличной власти Ивана IV в том историческом пути развития, который был намечен реформами правительства Адашева в 1549— 1560 гг. В состав Избранной рады [9] входили князья И.Ф. Мстиславский, В.И. Воротынский, Д.Ф. Палецкий, Д.И. Курлятев, дьяк И. Висковатый [10], печатник Н.А. Фунтиков и другие. Не входили в состав правительства, но оказывали большое влияние на всю правительственную деятельность конца 40-х — начала 50-х гг. XVI в. митрополит Макарий и протопоп Благовещенского собора Сильвестр.

Основные шаги и направления деятельности Избранной  рады: а) созыв Земских и церковных  соборов; б) создание центральных органов  государственного управления — приказов; в) Судебник 1550 г.; г) частичное ограничение местничества в 1550 г.; д) Уложение о службе 1555—1556 гг.; е) отмена кормлений в результате губной и земской реформы; ж) ограничение церковного землевладения.

Для обсуждения важнейших вопросов внешней и  внутренней политики с середины XVI в. стали созывать Земские соборы. Исследователи отмечают их генетическую связь с предшествующими институтами. Земские соборы, требовавшие участия представителей господствующего класса всей земли, в какой-то мере заменяли княжеские съезды и вместе с Боярской думой унаследовали их политическую роль. В то же время Земские соборы — это орган, пришедший на смену вече, восприняв традиции участия общественных групп в решении правительственных вопросов, но заменив присущие ему элементы демократизма началами сословного представительства. Наименование, некоторые организационные и процедурные формы Земские соборы получили от церковных, которые появились раньше их ⁹.

В XVI в. Земский собор как учреждение лишь формировался и первоначально не имел ни четкой структуры, ни четкой компетенции. Практика созыва и порядок заседаний, тем более состав собора не были строго регламентированы и изменялись. Установить четкие различия между собственно Земскими соборами и более или менее широкими совещаниями соборной формы (такие совещания были типичны для правительственной практики той поры) не всегда возможно. Отсюда споры о том, сколько соборов было в XVI — XVII вв. Л.В. Черепнин за период с 1549 по 1684 г. насчитал 57 Земских соборов [14] (из них при Иване Грозном — 6, при Федоре Ивановиче — 3), но предполагает, что в действительности их было больше. В памятниках XVI в. термин «земский собор» не встречается. Он редко употребляется и в XVII столетии. Документы XVII в., трактующие о созыве земских соборов, чаще говорят просто «собор», «совет», «земский совет».

Что же такое  Земский собор? Крупнейший специалист в этом вопросе Л.В. Черепнин считает, что для современников Земский собор — это совещание представителей «земли», посвященное государственному строительству: «совет» «о устроении земском», «отчинах, судах и управах земских». Л.В. Черепнин считает, что Земские соборы условно можно разделить в зависимости от того: 1) кто и с какой целью собрал собор; 2) характера представительства. Исходя из первого критерия автор делит Земские соборы на: а) созванные царем — большинство соборов; б) созванные царем по инициативе сословий — ряд соборов времени Михаила Романова и собор 1648 г.; в) созванные сословиями или по инициативе сословий в отсутствие царя — соборы 1565, 1611 — 1613 гг.; г) избирательные на царство — соборы по избранию Бориса Годунова, Василия Шуйского, Михаила Романова и других¹⁰.

Говоря о  втором критерии, необходимо помнить  следующее. Три пути вели в состав Земского собора: а) по общественно-политическому  положению (освященный собор и боярская Дума); б) по назначению (по приглашению) — представители феодальных и изредка «третьего» сословий; в) по выбору — представители сословий. Состав большинства общегосударственных Земских соборов, прежде всего в XVI в., определяли первые два фактора. Ко второй, небольшой по численности группе соборов, относятся те, в работе которых принимали участие выборные от «своих» земель, регионов, территорий.

Состав участников собора зависел в значительной мере от причин его созыва и от содержания его деятельности. Как правило, это были: 1) духовенство, 2) боярство, 3) дворянство, 4) дьячество и приказный аппарат, иногда 5) купечество (верхушка посада) ¹¹. Исследователи отмечают, что участники соборов не пользовались равными правами. Обсуждение вопросов нередко проходило раздельно — по чинам или сословиям.

Как правило, земские  соборы рассматривали судебные, административные, финансовые и военные (включая международные) вопросы.

Формирующейся централизованной монархии был нужен  сословно-представительный орган (соответственным образом классово сформированный), который поддержал бы политику власти, через который власть узнавала бы об общественных запросах и обращалась бы к обществу. Таким институтом являлись Земские соборы. Одним из последствий их созыва являлось то обстоятельство, что правительственная власть снимала с себя в какой-то степени ответственность за проводимые ею мероприятия, так как эти мероприятия оказывались одобренными достаточно широким кругом советников. Однако соборы XVI в. — это не представительные учреждения в обычном понимании: а) власть царя они не ограничивали; б) не было выборных представителей. Это скорее бюрократические учреждения, как выразился дореволюционный исследователь А. И. Заозерский, это — парламент чиновников.

В середине 50-х  гг. завершается реорганизация центральных органов управления («изб»), за которым позднее закрепилось наименование приказов. Если раньше текущее управление в стране осуществлял Большой (центральный) и областной дворцы, при чем каждый из них на определенной территории, то теперь управление начинает строиться не по территориальному, а по ведомственному принципу. В каждом приказе сосредоточивалась какая-либо одна отрасль управления: Разрядный приказ — центральное ведомство по делам дворянского войска, Поместный приказ ведал поместным землевладением, Большой приход ведал сбором главных общегосударственных налогов; и т.д. Особое значение имел Челобитный приказ, возглавлявшийся самим Адашевым. Этот приказ, разбиравший «челобития» (прошения, жалобы), контролировал деятельность центральных ведомств. В связи с присоединением к России новых территорий сложились некоторые областные приказы (Казанский, Сибирский). Во главе важнейших приказов находились бояре и окольничие. Всем делопроизводством ведали дьяки.

Создание приказов представляло собой только начальный этап централизации государственного аппарата. Порой отсутствовало четкое разграничение функций между отдельными учреждениями. Для многих приказов было характерно совмещение судебных, административных и финансовых функций, а также соединение функционального управления с территориальным. Но в целом разветвленная приказная система с ее бюрократическим аппаратом явилась сильным орудием укрепления централизованного государства¹².

Значительные  изменения произошли в системе  местных органов власти. Институт кормлений постепенно был ликвидирован. К этому результату привели следующие шаги. В ходе губной реформы 1539—1541 гг. важнейшие уголовные дела (в то время это борьба с разбойниками и антифеодальными выступлениями) были изъяты из ведения наместников и волостелей и переданы в руки выборных дворян из губных старост. Но реформа проводилась не повсеместно, а в отдельных округах, по челобитью местного дворянства и верхушки посада. В 1549 г. из компетенции наместнического суда исключены были дворяне. По Судебнику 1550г. суд наместников вообще ограничен участием на нем выборных представителей местного населения. В 1555— 1556 гг. происходит широкое осуществление губной реформы. Наконец, в начале 50-х гг. в отдельных посадах, волостях и уездах началась, а в 1555—1556 гг. приняла широкий размах земская реформа. Суть ее состояла в том, что власть наместников заменялась земскими старостами, выборными из зажиточных посадских людей и черносошных крестьян. Губная реформа проводилась на территории, где было развито феодальное землевладение. Земская реформа осуществлялась в районах, где вотчинное и поместное землевладение, как правило, отсутствовало. Вводимое в городах выборное самоуправление не распространялось на Москву (столица), Псков и Новгород (исконные вольности которых традиционно внушали царю опасения), Казань (в только что завоеванном крае было еще неспокойно) и пограничные города-крепости. В перечисленных городах власть находилась в руках назначаемых государством воевод.