Губернская реформа Екатерины II

     Второй пласт состоял из сословных губернских судов: верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы, также из всесословных учреждений - совестного суда и приказа общественного призрения. Личный состав учреждений этого второго пласта был смешанного характера: председатель назначался короной, но заседатели, называвшиеся советниками и асессорами, выбирались в каждом учреждении известным сословием, а в совестном суде и приказе общественного призрения - всеми тремя сословиями. Точно так же и третий, низший пласт, состоявший из уездных судебных инстанций с полицейским нижним земским судом, были учреждения коллегиальные, но личный состав в них весь был земского сословного происхождения: как председатель, так и заседатели выбирались сословиями. Только председатель нижней земской расправы, или расправный судья, ведавший дела вольных хлебопашцев, назначался из чиновных людей высшей местной властью. По-видимому, участие в местном управлении и суде было довольно равномерно распределено в низших и вторых инстанциях между всеми классами общества. Легко заметить, однако, некоторое преобладание, данное одному сословию - дворянству; нижний земский суд был полицейским учреждением для всего уезда, хотя в число его заседателей по делам, касавшимся вольных хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но председатель нижнего земского суда - исправник - выбирался только дворянством. Притом нижние расправы были далеко не во всех уездах: открытие их предоставлялось усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких округах, где было достаточное количество людей подведомственных им состояний, т. е. вольных земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе, где находилось от 10 до 30 тыс. душ этих состояний. Таким образом, полицейский порядок в уезде, поддержание безопасности и тишины и суд без различия состояний сосредоточивались в учреждениях дворянских. Была и другая форма, в которой выразилось тоже преобладание одного класса, - в губернском управлении. Высшие губернские места не имели сословного характера, но правительство обыкновенно набирало личный состав этих учреждений из того же класса, представители которого избирались в сословные дворянские учреждения: губернатор, председатель и заседатели высших губернских административных и судебных учреждений, как и палат, обыкновенно принадлежали по происхождению к дворянству.20

Таким образом, преобладающее значение сословия в местном управлении выражалось в двух формах:

1) в  выборе личного состава сословных дворянских учреждений

2) в  сословном происхождении личного  состава общих бессословных учреждений.

     Благодаря этому преобладанию дворянство стало руководящим классом в местном, как и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия; он господствовал в нем и как назначенный верховной властью коронный чиновник.21

2.5 Сословное и городское самоуправление

     Екатерина приступила к реализации главнейшего своего замысла - создания законодательства о сословиях. В день своего рождения 21 апреля 1785 г. она издала сразу два обширных документа, которые в исторической литературе принято именовать Жалованными грамотами дворянству и городам. Первый из этих документов законодательно оформлял все права и привилегии дворянства, которых оно добивалось на протяжении столетия. Отныне «на вечные времена и непоколебимы» устанавливалось, что дворянин может быть лишен дворянского достоинства только по решения суда и за такие преступления, как измена, разбой, воровство, нарушение клятвы и т.д. При этом судить его могут лишь собратья - дворяне. Дворянина нельзя подвергнуть телесному наказанию, не лишив его предварительно дворянского достоинства. Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору и наниматься на службу в иностранные государства.22 В прочем, в случае необходимости по первому зову государя дворянин обязывался служить отечеству, не жалея ни сил, ни самой жизни.

        Подтверждались и все права дворян на наследственные и приобретаемые имения, причем первые не подлежали конфискации даже у самых закоренелых преступников, а должны были передаваться их наследникам. Специальная статья грамоты разрешала дворянам заводить в своих имениях фабрики и заводы. Помещичьи дома освобождались от постоя войск, а сами дворяне - от всех видов податей. В губерниях создавались губернские дворянские собрания, в обязанность которых входило ведение дворянских губернских родословных книг для записи всех местных помещиков.

     Утвержденные грамотой 1785 г. сословные привилегии окончательно отделили дворянство от всех прочих слоев русского общества, упрочив господствующее положение этого сословия. Это способствовало ускорению процесса формирования самосознания дворян, представлений о дворянской чести. В памяти российских дворян Екатерина осталась истинной благодетельницей и защитницей. Все это создало представление о екатерининской эпохи как о «золотом веке» русского дворянства. Однако было бы неверно думать, что, работая над грамотой, Екатерина II забыла об интересах государства и своих просветительских принципов. Уже само название грамоты, с одной стороны, подчеркивало вечный характер документа, но с другой - зависимость дворянства от монаршей воли.

     Оговаривались и некоторые ограничения: так дворянин, вовсе никогда не состоявший на государственной службе, лишался права голоса в дворянском собрании и не мог быть избран на выборную должность. В целом грамота не вводила для дворянства каких-то новых привилегий, а лишь юридически закрепляла те, что существовали прежде. Более того, в грамоте ничего не говорилось о праве дворян владеть крепостными душами, тем самым вопрос этот как бы оставлялся императрицей открытой.23 Совершенно иной характер носила Жалованная грамота городам. Прежде всего адресована она была не какому-то определенному сословию и в ней рассматривались не только личные и сословные права городского населения, но и вопросы организации и деятельности купеческих гильдий, ремесленных цехов и органов городского самоуправления. Столь многоаспектный характер документа был связан прежде всего с тем, что третье сословие еще не полностью сложилось в русском обществе. Первая глава Жалованной грамоты городам посвящена застройке города, положению населения, организации школ, и пр., вторая обращена непосредственно к жителям - «городовым обывателям», или мещанам. Структура прав и привилегий, которыми они наделялись, близка к дворянской. Так же как дворяне губернии образуют губернское дворянское собрание, мещане создают «градское общество», заводится городская обывательская книга, подобная родословной дворянской. Мещане определяются как особо сословие, и это звание является наследственным, как и дворянское. Лишаются своего звания мещане за те же преступления, что и дворяне, причем решение об этом также выносится мещанским судом. Купцы первой и второй гильдий освобождаются от телесных наказаний. Грамота подтверждает право каждого горожанина заниматься предпринимательской деятельностью и создает особые привилегии для гильдейского купечества. Все купечество в целом освобождалось от подушной подати и рекрутской повинности. Однако объем прав зависел от принадлежности к той или иной гильдии, а следовательно, от материального достатка купца. Например, купцы первой гильдии могли ездить в карете, запряженной парой лошадей, купцы второй гильдии - только в коляске, а третьей - лишь на телеге с одной лошадью. Особую категорию городских жителей составляли «именитые граждане», имевшие право запрягать в своей карете даже четверку лошадей. В третьем поколении они могли претендовать на получение дворянства. Все жители города участвовали в формировании нового органа городского самоуправления - городской думы, возглавляемой городским головой. Городская дума должна была следить за порядком в городе, соблюдением правил торговли и р. Помимо купеческих гильдий грамота предусмотрела создание ремесленных цехов, наподобие средневековых западноевропейских. При этом досконально расписывался порядок их работы, взаимоотношения работников и т.д. Екатерина сознавала, что в Европе этого времени цехи давно устарели и лишь тормозили развитие экономики, однако Россия, по ее мнению, еще не достигла аналогичной стадии развития и здесь цехи должны были, наоборот, стимулировать развитие производства.24

     Таково основное содержание двух жалованных грамот 1785 г. понятно, однако, что завершить реализацию своей программы по созданию в России сословий Екатерина не могла, минуя, самое многочисленное сословие - крестьян. Документы свидетельствуют, что был заготовлен проект жалованной грамоты и крестьянам, но он не был учрежден. Адресована грамота была не всем крестьянам, а лишь государственным, которые именовались в ней «свободными сельскими жителями» и наделялись правами, сходными с правами горожан. Согласно проекту грамоты, в деревнях должна была появиться новая система управления - сельский старшина, староста и «управительских дел горница» сходная по функциям с губернским дворянским собранием и градским обществом. Как и другие сословия, крестьяне делились на шесть категорий, причем первые две освобождались от телесных наказаний. Однако, как уже было сказано, третья грамота так и не была издана. Причина этого ясны: сопротивление дворянства, которое Екатерина была не в состоянии преодолеть. В этих условиях императрица реализовала поставленную ею цель в той мере, в которой это вообще было возможно без опасения вызвать серьезные социальные потрясения, и с этой точки зрения ее реформы нужно назвать удавшимися. Именно с этого екатерининского времени, по мнению историков, можно говорить о появлении в России полноценных сословий. Но сама императрица и после 1785 г. продолжала работать над законодательством, не оставила идеи создания сословного строя в полной мере. Так, она намеревалась учредить особый орган с функциями верховного суда, состоящий из выборных представителей трех сословий: дворянства, мещан и крестьянства. Сохранились также разработки в области семейного, имущественного, уголовного права. На 1797г. была намечена новая реформа Сената. Среди проектов можно встретить и размышления о путях ликвидации крепостного права. Так, в одной из записок: «…вот удобный способ: поставить, что как только отныне кто-нибудь будет продавать землю, все крепостные будут объявлены свободными с момента покупки ее новым владельцем, а в течение сотни лет все или по крайне мере большая часть земель меняют хозяев, и вот народ свободен».25

     Как видно из цитаты, Екатерина не надеялась на скорое освобождение крестьян, да и вообще считала «резкий переворот» вредным. По другим сведениям, она готовила указ, который объявлял свободными всех детей крепостными, родившихся после 1785 г. Впрочем, все это были лишь проекты.

2.6 Значение губернских учреждений 1775 г.

Губернские и сословные учреждения вырабатывались под заметным влиянием:

1) политических идей, заимствованных  Екатериной из западноевропейской  политической литературы;

2) из местных нужд и  влияний.

     Но влияние этих идей на устройство местного управления в России было почти исключительно формальное; эти идеи отразились на технической выработке учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они сказались в строгом разделении ведомств, в определении границ деятельности отдельных учреждений, но новые начала проведены непоследовательно и не оказали заметного влияния на духовную деятельность новых учреждений. Правда, были созданы два учреждения, в основании которых лежали задачи, незнакомые древнерусской администрации, - это были приказ общественного призрения, заведовавший исковыми и благотворительными учреждениями, и совестный суд, решавший дела по совести более, чем на основании формальных доказательств. В прежнем правительственном порядке не было особого ведомства ни центральных, ни местных учреждений народного просвещения и общественной благотворительности; теперь такими учреждениями явились губернские приказы общественного призрения. Точно так же в прежнем русском судопроизводстве, как и в судопроизводстве всех других стран тогдашней Европы, не было суда по совести; но любопытно, что именно эти два учреждения имели наименее заметную деятельность, оказали наименьшее влияние на ход дел. Приказ общественного призрения возник в то время, когда почти не было народных школ, ни дано средств заводить их городам.

Совестный суд был поставлен в условия, которые парализовали его деятельность; так, по гражданским делам совестный суд со значением мирового решал такие дела, которые переносились в него по соглашению тяжущихся сторон. Если правый расположен был перенести дело в суд по совести, то неправая сторона противодействовала этому, и тогда совестный суд не мог не только рассматривать дело, но и принудить сопротивляющуюся сторону явиться в суд. Учреждение совестного суда было громко приветствовано и в России и особенно за границей. Знакомый Екатерине французский публицист Мерсье встретил это учреждение такими восторженными словами: «Заря благоденствия рода человеческого занялась на Севере. Повелители вселенной, законодатели народов, спешите к полуночной Семирамиде и, преклонив колена, поучайтесь: она первая учредила совестный суд!». Но уфимский совестный судья признавался, что в 12 лет его судейства к нему в суд не поступило и 12 дел, потому что его камердинер по просьбам виновных из тяжущихся сторон обыкновенно гонял всех челобитчиков, обращавшихся к совестному судье . Точно то же, по свидетельству современников, было и в других совестных судах; за все царствование Екатерины не насчитать и десятка дел, решенных во всех совестных судах надлежащим образом. Зато губернские учреждения Екатерины еще более усилили противоречия, внесенные в управление реформами Петра. Известно, что управление только тогда действует правильно, когда оно и в центре и в областях покоится на одинаковых началах. При Екатерине усилен был внесенный Петром сословный элемент в областном управлении; губернские учреждения открыли еще больше простора участию дворянства и городского населения в местной администрации. Но центральное управление, и при Екатерине сохранявшее прежний бюрократический характер, не имело и тех связей с обществом, какие существовали в XVII столетии. Таким образом, противоречие началам, на которых держалось управление в центре и в провинции, при Екатерине еще обострилось.