Земская, судебная, финансовая, военная и реформа образования в России во второй половине XIX века

При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления – Комитет министров. В Комитет на утверждение поступали уставы акционерных обществ , компаний, банков, биржевых уставов и т.п. Он же осуществлял мероприятия цензурного характера, проводил работу по реорганизации губернского и полицейского управлений. 

Положение Сената в качестве высшего судебного и надзорного органа упрочилось после реформы 1864 г.

Еще в 1862 г. были утверждены «Основные начала преобразования судебной власти в России», подготовленные специальной комиссией. В 1864 г. были подготовлены судебные уставы , вводившие новые начала судоустройства и судопроизводства.

В соответствии с новыми преобразованиями отпала необходимость в существовании апелляционных департаментов Сената, бывших высшими инстанциями для местных судов губерний. В 1866 г. в составе Сената открылись уголовный и гражданский кассационные департаменты, рассматривавшие жалобы и протесты на решения местных судов. При нарушении этими судами установленных форм судопроизводства дела могли передаваться департаментами на рассмотрение в другие судебные инстанции.

Первый департамент Сената продолжал давать толкования законов, занимался восстановлением нарушенных прав лиц, сословий, учреждений, осуществлял надзор за местным управлением и судами.

Затем в составе Сената были учреждены департамент по крестьянским делам (1884 г.) и Высший дисциплинарный суд (1885 г.).

С 1864 г. Сенат превратился в высший кассационный орган для пересмотра дел о государственных преступлениях, рассмотренных в судебных палатах и Верховном уголовном суде. В 1872 в составе Сената создано «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах», в состав которого помимо сенаторов входили сословные представители (предводители дворянства, городской голова и волостной старшина). Оно становится высшей судебной инстанцией по политическим делам. 

Накануне реформ, в 1857 г. был учрежден высший государственный орган – Совет министров, в который вошли председатели Государственного совета и Комитета министров, министры, царские сановники. Председательствовал сам император. В совет министров поступали материалы о работе комиссий , комитетов и учреждений, вносились отчеты министерств. В начале 80-х годов его деятельность прекратилась.

Немаловажную роль в системе высших государственных органов в пореформенный период продолжала играть Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

11. ВОПРОС О "КОНСТИТУЦИОННЫХ" РЕФОРМАХ

Вопрос о реформах конституционного порядка возник еще во второй половине 50-х годов в связи с революционной ситуацией в стране. Уже тогда в правительственных кругах стала обсуждаться проблема объединения деятельности всех отраслей государственного управления или, как тогда говорили, "единства власти".

Дело в том, что существовавший тогда порядок решения государственных дел не обеспечивал такого единства. Каждый министр докладывал свои вопросы императору лично. При этом нередко министры действовали несогласованно, а то и просто не знали о действиях друг друга. Правительства как коллегиального органа не существовало. Правда, существовал Комитет министров. Но этот Комитет занимался решением мелких повседневных вопросов, вплоть до назначения пособий и пенсий чиновникам.

Император в условиях абсолютной монархии был наделен всей полнотой как законодательной, так и исполнительной власти. Именно он лично должен был координировать и объединять деятельность всех министерств и ведомств. Но государственное управление усложнялось настолько, что он физически не в состоянии был это делать. Поэтому в 1857 г. и был создан Совет Министров. В отличие от Комитета министров, по-прежнему занимавшегося мелкими текущими делами, Совет министров под председательством императора обсуждал и решал важнейшие вопросы государственной жизни.

Нередко использовалась такая форма обсуждения вопросов, как созыв различных Особых совещаний. Обычно царь поручал двум-трем министрам или иным видным сановникам разобраться в каком-то вопросе. Иногда в работе совещания участвовал и царь. Рекомендации таких совещаний оформлялись затем императорскими указами. Отсутствие коллегиального правительственного органа весьма отрицательно сказывалось на государственном управлении.

Революционная ситуация конца 50-х - начала 60-х годов резко сузила социальную базу царизма. Недовольство проявляли не только крестьяне, разночинная интеллигенция, но и господствующий класс.

Оппозиционные настроения проявляли довольно широкие слои буржуазного и либерального дворянства. Они требовали дальнейших реформ госаппарата, суда, отмены цензуры. Наконец, выдвигали требования привлечения их представителей к управлению государственными делами - создания представительных органов.

Недовольна  правительством  была  и  масса  дворян-крепостников. Они считали, что правительство ущемило их интересы проведением крестьянской реформы, и также выдвигали личные конституционные проекты, сформулированные, например камергером Безобразовым, графом П. Шуваловым (занимавшим 1866-1874 гг. пост начальника III Отделения и шефа жандармов), суть которых сводилась к неким политическим компенсациям дворянству за потерю крепостных, введению "аристократической конституции, призванной усилить политическую власть и влияние аристократии.                                 

В верхушке царской бюрократии боролись две основные группировки: буржуазно-либеральная, группировавшаяся вокруг великого князя Константина Николаевича - брата царя, занимавшего пост председателя Государственного совета, и сторонников незыблемости самодержавия во главе с наследником престола, будущим царем Александром III и его воспитателем и наставником обер-прокурором Синода К. П. Победоносцевым.

Столкновения этих группировок происходили при подготовке практически  всех законопректов о реформах. Первые конституционные законопректы, выдвинутые министром внутренних дел П. А. Валуевым в 1863 г. и великим князем константином Николаевичем  в апреле 1866 г. были отвергнуты царем. Однако вторая революционная волна в конце 70-х – начале 80-х годов заставила правительство вернуться к этим проектам и поставить их на официальное обсуждение в Особом совещании под председательством царя. Собрание 29 января 1880 г. отвергло оба эти проекта, хотя они и не представляли конституцию в полном смысле этого слова. Суть их сводилась к созданию в том или ином виле выборных представительных органов, причем не законодательных, а лишь законосовещательных.

Взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. привел к диктатуре М. Т. Лорис-Меликова, ставшего начальником Верховной распорядительной комиссии с неограниченными полномочиями. Популярный генерал, герой русско-турецкой войны 1877-1878 гг., он хорошо понимал, что одними репрессиями укрепить самодержавие невозможно. Поэтому он проводил, с одной стороны, политику беспощадных репрессий в отношении участников революционного движения, а с другой - старался привлечь на свою сторону либеральное дворянство и буржуазию обещаниями  "конституции". В январе 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов подал императору Александру II записку с проектом, который вошел в историю как "конституция Лорис-Меликова".

Лорис-Меликов предлагал создать две временные подготовительные комиссии для подготовки законопроектов по финансовым вопросам и местному управлению, а также общую законосовещательную комиссию. В эти комиссии должны были войти наряду с чиновниками выборные депутаты, избираемые губернскими земскими собраниями (по 2 от губернии) и городскими думами (от крупных городов). Предлагалось также дополнить Государственный совет 10-15 выборными представителями общественности. При всей скромности и ограниченности этого проекта он все же вводил в государственный механизм важный конституционный принцип - принцип народного представительства. Преобразованный Государственный совет становился как бы зародышем будущего парламента, а сам проект знаменовал возможное зарождение парламентской системы.

Александр II в общих чертах одобрил проект  М. Т. Лорис-Меликова.  Он даже утвердил проект соответствующего "Правительственного сообщения". По иронии судьбы это произошло утром 1 марта 1881 г. В этот же день Александр II был убит террористами-народовольцами.                         

Новый царь Александр III долго колебался, а затем отверг «конституцию Лорис-Меликова». Новое правительство Александра III из которого были изгнаны либерально настроенные министры (Лорис-Меликов, Милютин, Абаза), взяло курс на укрепление самодержавия,  усиление роли дворянства и укрепление репрессивного аппарата.

12. КОНТРРЕФОРМЫ 80-90-Х ГОДОВ

Первым мероприятием по осуществлению нового курса стало принятие «Положения о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия» (1881 г.)., возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.

  В дополнение  к нему в 1892 г. принимается закон о военном положении, регламентировавший полномочия военных властей в прифронтовой полосе в условиях войны. Этот закон предусматривал возможности объявления военного положения и в мирное время в случае массовых  беспорядков. Власть в местностях, объявленных на военном положении, передавалась военному командованию, и на гражданских лиц распространялась юрисдикция военно-полевых судов. Чаще стали практиковаться изъятия из общего судебного порядка с передачей дел на рассмотрение специальных и чрезвычайных судов.  

Следующим шагом явилось учреждение в 1889 г. института земских участковых начальников, разрушивший раздельность судебной и административной властей.  Каждый уезд делился на участки, в которые назначались участковые земские начальники из местных потомственных дворян, имевшие в данном уезде земельные владения н высшее или среднее образование. Земский начальник сосредоточивал в своих руках жесткий контроль за крестьянскими общинами, административную и судебную власть. Мировые судьи  были упразднены в уездах, где были назначены земские начальники. Это была попытка возродить сословные органы власти потомственного дворянства.

Параллельно с земскими начальниками в уезде действовали уездные окружные суды, члены которых рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились городские судьи, назначаемые министром юстиции.

Второй инстанцией для этих судов стал уездный съезд, состоявший из члена уездного окружного суда, одного-двух городских судей и нескольких земских начальников. Съезд возглавлял предводитель уездного дворянства.

Кассационной инстанцией для вновь возникшей системы судов стали губернские присутствия под руководством губернатора и в основном состоявшие из государственных чиновников. Кассационная деятельность в ходе такой реорганизации  перестала быть исключительной компетенцией Сената. Кроме того, в 1885 г. наряду с кассационными департаментами Сената организовано специальное административное (Первое) присутствие, отобравшее у департаментов ряд дел кассационного производства.

Апелляционной инстанцией  для волостного суда стали уездные съезды, кассационной – губернские присутствия, т.е. органы по своему существу административные.

В 1887 г. суду предоставлялось право закрывать двери заседаний, объявляя слушающееся дело «деликатным», «конфиденциальным» или «секретным».

Пересмотрены были Положения о земских и городских органах самоуправления. По закону 1890 г. изменения в земском самоуправлении сводились к следующему: на выборах в уездные земские собрания система курий сохранилась, но по первой курии теперь избирали не все землевладельцы, а только дворяне, то есть был применен сословный принцип, для них снижался имущественный ценз Одновременно с этим ценз значительно увеличился во второй (городской) курии. Соответственно изменялось число выборщиков от этих курий: от первой оно возрастало, от второй сокращалось. По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации – земских начальников, губернатора. Крестьяне избирали лишь выборщиков, из числа которых губернаторы назначали депутатов земского собрания.

Резко был усилен правительственный контроль за земствами. Для этого в губерниях были созданы специальные учреждения - губернские по земским делам присутствия - из числа чиновников и всех уездных предводителей дворянства под председательством губернатора.

По закону 1892 г. был изменен порядок выборов и в городские думы. К выборам стали допускаться лишь владельцы недвижимой собственности в столицах стоимостью не ниже 3 тысяч рублей, в губернских городах - 1,5 тысячи рублей, в других городах - 1 тысячи рублей. В выборах теперь участвовали лишь дворяне, крупные буржуа и некоторая часть средней буржуазии. Число избирателей резко сократилось. Так, если в Москве было 20 тысяч избирателей, то после 1892 г. их осталось лишь 7 тысяч. Усилилось вмешательство губернаторов в городские дела.

Не менее решительно контрреформы проводились в системе образования. По уставу 1884 г. ликвидирована была университетская автономия. Должности ректоров, деканов, профессоров вновь стали замещаться не по выбору, а по назначению. Университеты были поставлены в полную зависимость от министра просвещения и попечителей учебных округов. В 1887 г. были изменены правила приема: за добропорядочный, с точки зрения правительства, "образ мысли" абитуриентов,  должна была поручаться средняя школа. Одновременно в пять раз повысилась оплата за обучение. В том же 1887 г. последовал известный министерский циркуляр о "кухаркиных детях". Он закрывал доступ в гимназии детям кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т. д. Все эти меры были направлены на возрождение сословности в образовании.

Решительный удар был нанесен по женскому высшему образованию. Прием на высшие женские курсы был прекращен. Он возобновился лишь в самом конце XIX века. Усилился контроль церкви за содержанием образования (в том числе и высшего)..