Земства в России и их роль в создании систе-мы местного самоуправления

В марте 1862 г. Валуев представил государю доклад, в котором изложил главные основания своего законопроекта. Александр II внес проект Валуева в Совет министров, а затем — на обсуждение особого совещания, составленного из ряда ключевых министров и главноуправляющих, под председательством вел.кн. Константина Николаевича. Н.А. Милютин распространил записку с критикой идей Валуева. Министр внутренних дел, в свою очередь, заручился согласием императора на подготовку еще одного проекта — о преобразовании Государственного совета с привлечением в его состав выборных представителей от будущих земств. Это выборное учреждение — своеобразную нижнюю палату Государственного совета Валуев намеревался назвать Съездом государственных гласных. Он ожидал от нового учреждения, ведущая роль в котором принадлежала бы представителям дворянства, исправления закона 19 февраля 1861 г. с тем, чтобы гарантировать неукоснительное соблюдение помещичьих прав собственности. Самому министру внутренних дел при этом отводилась бы роль фактического главы правительства, опирающегося на выборное всесословное представительство. Поэтому именно проекту преобразования Государственного совета Валуев отводил первостепенное значение. Он не считал земскую реформу сколько-нибудь важной мерой, а будущие земские учреждения называл не иначе, как «провинциальными полупредставительными собраниями». «Антидворянские» оппоненты Валуева во главе с вел.кн. Константином Николаевичем выступали против создания при верховной власти «консервативного представительства» дворянства, так как не находили ответа на вопрос: «Кто при сем будет представлять крестьян?». Они требовали отказаться от любого проявления принципа сословности в новом законе, признать за крестьянами-общинниками право на участие в земских выборах в составе курии уездных землевладельцев и предлагали назначать председателей земских собраний «от правительства», не желая уступать председательские функции дворянским предводителям. Но Валуеву поначалу удалось отстоять свои позиции: землевладельцам-дворянам, по сравнению с другими слоями, предоставлялись значительные избирательные привилегии — в частности, более низкий имущественный ценз. Избирательная курия крестьян должна была состоять лишь из сельских старост и волостных старшин. Особое совещание высказалось против выборности председателей земских управ (исполнительных органов). С другой стороны, на земства предполагалось возложить часть фискально-полицейских функций. Таким образом, становление земских учреждений как органов общественного самоуправления оказалось под угрозой. Одобренные совещанием «главные основания» проекта были утверждены царем 2 июля 1862 г., а осенью — опубликованы. Проект был передан на рассмотрение дворянских собраний и дорабатывался с учетом их соображений.

К марту 1863 г. Комиссия Валуева закончила подготовку проекта «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Законопроект не содержал отчетливого определения компетенции земских учреждений, предоставляя губернским властям и Министерству внутренних дел право контролировать действия земств и приостанавливать любые их постановления. Окончательное решение споров между земством и правительственными инстанциями оставалось за Сенатом.

Главноуправляющий II отделением с. е. и. в. канцелярии М.А. Корф не согласился с мнением П.А. Валуева. В своем заключении по проекту Комиссии Валуева он настаивал на твердом обозначении круга деятельности земства. Властям следовало бы, с точки зрения Корфа, не заниматься постоянной ревизией и регламентацией земской деятельности, а передать судебной власти надзор за законностью действий как административных властей, так и земства. Корф предложил уравнять избирательный ценз для дворян и недворян, сократить число городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также расширить круг участников в земских выборах от крестьянской курии — предоставить сельским обществам право самим определять выборщиков и не распространять на них имущественный ценз. Наконец, Корф, прежде имевший репутацию консерватора, отказывал дворянским предводителям в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору — утверждать в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы. Еще одной отповедью продворянским позициям Валуева стали соображения военного министра Д.А. Милютина, предлагавшего установить равное представительство в земстве помещиков и крестьян. Замечания главноуправляющего II отделения были отчасти учтены и в мае 1863 г. проекты поступили в Государственный совет.

События вокруг восстания в Царстве Польском и западных губерниях (1863 г.) наложили свой отпечаток на подготовку земской реформы. В апреле 1863 г. П.А. Валуев представил Александру II записку, а затем и проект «нового учреждения Государственного совета», включавший созыв Съезда государственных гласных. Съезд предполагалось наделить совещательными правами департамента Государственного совета и вносить на его предварительное обсуждение общественно-значимые законопроекты. Предоставление «разным сословиям некоторой доли участия в делах законодательства или общего государственного управления» должно было, по мнению Валуева, произвести благоприятное впечатление на общественное мнение европейских держав и дать «верноподданной России политическое первенство перед крамольною Польшей». Всероссийское земство, полагал министр, явилось бы противовесом наметившимся «стремлениям к провинциальному сепаратизму» . Предложения Валуева встретили оппозицию со стороны других высших сановников. Александр II колебался. Не имея «отвращения к представительному правлению», он не считал русских «зрелыми для конституции». В декабре 1863 г., когда основные силы польских мятежников были разгромлены, а необходимость завоевания европейских симпатий (равно как и угроза иностранного вмешательства в «польские дела») отступила на второй план, царь отклонил идею преобразования Государственного совета. Правительство согласилось учредить земства только на уровне уезда и губернии. Пресекая «конституционную» попытку Валуева, которая имела целью укрепить политические позиции дворянства, самодержавная власть позаботилась и о том, чтобы земство не превратилось в рупор крестьянских чаяний. Поэтому первоначальный замысел создания волостных земств как низшего звена самоуправления не вошел в проект.

Заседавшее в июле 1863 г. соединенное присутствие департаментов законов и государственной экономии Государственного совета, приняв за основу замечания М.А. Корфа, развило ряд либеральных, бессословных начал проекта земской реформы. Сословные привилегии и обособление дворянства при выборах в состав земских собраний были отвергнуты. Крестьяне, которые приобрели в собственность необходимое количество земли вне пределов надела, получали право вступить в избирательную курию землевладельцев. Расширялось участие крестьян в выборном процессе — избирать гласных (имевших право голоса депутатов) уездного земского собрания от сельских обществ должны были выборщики от волостных сходов. В уездном съезде выборщиков было обязательным участие, по крайней мере, одного представителя от каждого сельского общества. Избрание председателей и членов земских управ возлагалось на земские собрания. Предметами споров и официально оформленных разногласий стали: размер избирательного ценза для разных сословий и курий, право крестьянских выборщиков избирать в гласные выходцев из других сословий и вопрос о председательстве в уездных и губернских земских собраниях.

В общем собрании Государственного совета, рассматривавшем проект реформы до самого конца 1863 г., защитники сословных привилегий дворянства получили большинство по многим ключевым вопросам. Но Александр II считал дело решенным и лишь потребовал от членов Государственного совета не затягивать обсуждение. При разрешении возникших разногласий государь, в большинстве случаев, отдал предпочтение либеральным мнениям, согласился с расширением круга полномочий земских учреждений. Вместе с тем, Александр II сделал некоторые уступки — дворянские предводители становились председателями земских собраний (правда, монарх оставил за собой право назначать председателей губернских собраний по собственному усмотрению). Новый закон стал воплощением сложного компромисса между концепциями двух непримиримых политических оппонентов — Н.А. Милютина и П.А. Валуева. Он соединил в себе бессословный принцип и рудименты сословного строя (П.А. Валуев выдвигал идею преобладания в каждой избирательной курии «одного из главных исторически сложившихся сословий»), начало хозяйственно-распорядительной самостоятельности органов местного самоуправления и попытки превратить земство в «пятое колесо» государственно-бюрократической «телеги».

Если П.А. Валуев и другие продворянски настроенные деятели желали сделать земскую реформу противовесом крестьянской реформе, защитить экономические интересы и повысить политическую роль дворянства, то либеральное, «антидворянское» крыло правительства (Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головнин и др.), напротив, рассчитывало, что в будущем земство послужит настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства. В то время, как Валуев готовил почву для введения продворянской конституции, вел.кн. Константин Николаевич выражал надежду, что со временем общинный крестьянский элемент превратится, «посредством земщины», в силу, равновеликую могущественной и амбициозной «аристократической олигархии», и тогда в России станет возможным создание бессословного «центрального представительства». В отличие от министра внутренних дел, царский брат придавал земской реформе первостепенное значение: «После освобождения крестьян это, по-моему, самая важная реформа в России, гораздо важнее судебной реформы, потому что от удачного образования земства зависит вся будущность политического строя и существования России» .

                                               Часть 2.   

Суть реформы, ее основные положения и особенности.

Окончательно земская реформа была принята в 1864 г. И Согласно "Положению" 1864 г. создавались губернские и уездные земские собрания и земские управы. В основу избирательной системы были положены выборное, имущественный (ценз) и сословное начала. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах по 1-й курии пользовались владельцы не менее чем 200 дес. земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или др.- недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-й курии. Избирателями городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). От выборов отстранялись рабочие, мелкая буржуазия, интеллигенция. Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те — выборщиков, а последние — гласных в уездное земское собрание. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях. Система выборов обеспечивала значительное преобладание в земствах помещиков. Председателями губернских и уездных съездов были предводители дворянства.

Земские собрания и управы были лишены права как учреждения общаться между собой, они не имели принудительной власти, т.к. полиция им не подчинялась; их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания. Опасаясь влияния земских учреждений, правительство предоставило им право ведать лишь местными хозяйственными делами: содержанием путей сообщения, строительством и содержанием школ и больниц (для чего земства облагали население местными сборами), "попечением" о развитии местной торговли и промышленности и т.п.

Земская реформа проводилась не повсеместно и не одновременно. К концу 70-ых гг. земства были введены в 34 губерниях Европейской России и в Области войска Донского (в 1882 г. ликвидированы). Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Несмотря на ограниченность Земской реформы, она содействовала развитию местной инициативы, буржуазного хозяйства, буржуазной культуры и была шагом на пути превращения феодальной монархии вбуржуазную. "Контрреформы" конца 80-х — начала 90-х гг. значительно сузили деятельность земств.

1 января 1864 года было принято "Положение о губернских и  уездных земских учреждениях". Земства вводились только в  великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России "Положение" распространилось на 34 губернии. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространился закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу.

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили:

1. Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

2. Земские собрания;

3. Земские управы.

1. Земские избирательные  съезды являлись первым элементом  системы земских учреждений. Система  земского представительства основывалась  на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах - от трех избирательных курий. Курии были следующие:

- курия уездных землевладельцев - состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных  землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250-800 десятин, в Московской - 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

- городская курия - в ней  участвовали лица с купеческими  свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

- сельская курия - в ней  не был установлен имущественный  ценз, но была введена система  трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и  посылали их на собрание, которое  избирало земских гласных (в уездное  земское собрание).