Реформы Петра I

Сразу же выделяется группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства — Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел.

Три первые коллегии занимали привилегированное положение в  системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты —первейшие из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал светлейший князь А. Д. Меншиков, генерал-адмирал граф Ф. М. Апраксин и канцлер граф Г. И. Головкин.

Из всех коллегий особо  выделяется группа финансовых коллегий — основа основ камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер-коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через Штат-контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а наблюдение и контроль за работой финансовых органов поручался независимой от других коллегий Ревизион-коллегии, Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции — приход, расход и контроль — осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его же нужды и под его же собственным контролем. Теперь все изменилось коренным образом — финансовая чересполосица XVII  века была существенно потеснена.

Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии. Она заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции,— ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций, не случайно руководитель приказа назывался «судьей». Особое место в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью,— Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия, о них подробно будет рассказано в следующей главе. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия — Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выделена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего ведения поместными делами Вотчинную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией — Вотчинной. Ревизион-и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных   учреждений   и   стали   конторами   Сената.  

Коллегии стали основой  центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось немало более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии,  Преображенский  приказ  и  некоторые другие.

Постоянно сталкиваясь  со знаменитой «московской волокитой», характерной для деятельности приказов, Петр пришел к убеждению, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута лишь с помощью детальной регламентации деятельности всех учреждений и каждого из чиновников. Этому убеждению царя вполне отвечала камеральная система, которая была просто немыслима без детально разработанного и соблюдаемого документа—регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда. Но Петр пошел дальше западноевропейских теоретиков и практиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан не имеющий аналогов документ, своеобразный регламент регламентов — Генеральный регламент (1719—1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения. Обязанности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность»— инструкцию, включенную в коллежский регламент.

Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра — реформатора государства — было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

Гражданские служители («земские правители») получили в качестве нового свода законов воинский устав, который  тотчас вступил в действие.

Конечно, не все положения  военных уставов были приложимы  к гражданской сфере. Тогда прибегали к выборке из военных законов.

Итак, для Петра характерно отношение  к государственному учреждению как к воинскому подразделению, К регламенту — как к военному уставу, а к чиновнику — как к военнослужащему. Н. И. Павленко справедливо заметил: «Идеальными Петру представлялись учреждения, уподобленные казарме, а служители учреждений — военным чинам, с такой же неукоснительностью выполняющим указы, как солдаты и офицеры выполняли военные, уставы».

Реформа центрального управления проводилась  параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения — Сената — в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений — коллегий.

Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила «Должность Сената» — специальная инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект «Должности» — столь важен был для него этот документ.

«Должность» сразу же определила высокое  место Сената как хранителя государственных интересов: «Едино же сказать — всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать».

В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить  свое достоинство.

Сенат занимал ключевое положение  в петровской государственной системе. Он сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а самое главное — коллегиями и другими Центральными учреждениями.

Работал Сенат согласно коллегиальным  принципам. Единство места, времени  и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената — бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось «Должностью». 

Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование.

В   истории   государственной   реформы   особое   место  занимает указ от 12 января 1722 года. Он с  очевидностью свидетельствует об умении Петра учитывать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв всю нелепость ситуации, когда презенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и пригнал  неудачу  своей  затеи  создать  коллегию  коллегий.

Этим   указом   создавался   важнейший   контрольный орган   самодержавного   государства   XVIII   века — прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал-ревизора, вот  наконец  в   1722  году  по  образцу французского государственного аппарата в России появился генерал-грокурор. В первой редакции «Должности генерал-прокурора»   он   был   назван   особо   доверенным   чиновницком —«стряпчим от государя и от государства».

Следующие пункты развивают мысль о том, что генерал-прокурор наделен особыми полномочиями «яко око наше и стряпчий о делах государственных». Самым существенным было, пожалуй, то, что генерал-прокурор был полностью независим от сенаторов, что весьма недвусмысленно оговаривалось в «Должности»: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего».

Вряд ли стоило так подробно рассматривать еще одну бюрократическую должность, если бы речь не шла о создании целого института, возглавляемого генерал-прокурором, института публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора — обер-прокурора, а самое главное — вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях.

Чтобы обезопасить свою систему от «диковинок» — должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах — чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: «Учинить фискалоф во фсех делах, а как быть им, пришлетца 
известие». 

Институты прокуратуры  и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору.

Прокуратура и фискалитет были звеньями единой цепи контроля, который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства. Еще с 10-х годов XVIII века Петр всерьез занялся судебной реформой, цель которой состояла, как отмечалось выше, в отделении судебных функций от административных. Образование губерний в 1708 году предполагало появление у губернатора помощника — ландрихтера, которому поручалось ведать юстицией.

3. Реформы местного  и городского управления.

Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма, субординации, дифференциации, регламентирования,— было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления — местного аппарата. Естественно, что областная реформа проводилась параллельно с реформой центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового областного устройства также был использован Шведский административный опыт, отраженный в специальном проекте Г. Фика—агента Петра, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему.

Проект Фика, воспроизводящий  шведское устройство местного управления, обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России.

Такой  подход  был  определен  Петром   в  резолюции  на проект Фика: «Земское управление надлежит перво  один уезд от мужика до правителя  уезда, а потом до ландсгевдинга,  шведское с русским  сложа,  и  на  мере свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и  чинам». Тогда же — 9 мая  1718 года — было уточнено, как   складывать    шведскую   и    русскую    организацию: ..«сколько  ланцэвдингоф  и   над  сколькими  уезды  один, и под ними сколько каких чиноф, и как оныя связаны  послушанием и должностию, то выписывать и приносить в   Сенат,   где   надлежит   спускать   с   русским   обычаи, что может быть по-старому и что переменить»¹.

В постановлении Петра  идет речь об анализе и изменении шведской областной системы, трехчленной по. своему устройству: приход (кирхшпиль) —дистрикт (херад) — земля (ланд),— во главе которой и стоял упомянутый Петром чиновник — ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать.

Низшим и важным звеном шведского управления был приход, (кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участии в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор — высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи.

Два других элемента шведской системы были сохранены. Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому времени 11 губерний были поделены на 45, а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть губернатора распространялась только на провинции губернского города. Примечательно, что в будущем — при Екатерине II — петровские провинции стали губерниями.

Провинции делились на дистрикты, в которых сидели земские комиссары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявшиеся непосредственно Сенату, за исключением военных и апелляционных дел, по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под  его руководством находились конторы камериров, «или надзирателей земских сборов», а также рентрея, где сосредоточивались денежные средства. Кроме того, воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями.