Роль органов местного самоуправления России XVI-XVII вв

проследить основные направления правительственной  политики по реорганизации существовавшей системы местного управления;

1. проанализировать причины  введения губного и земского  управления;

2. выяснить особенности  формирования и деятельности  новых органов местного самоуправления - губных и земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых  учреждений;

3. определить значение  проведённых реформ местного  управления.

При определении хронологических рамок работы была принята во внимание периодизация курса истории государства и права России, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного развития, в связи, с чем исследуется деятельность учреждений местного управления конца XV - начала XVII в. в. За этот период произошло не только реформирование управления кормленщиков, но и проведены белее кардинальные преобразования в этой сфере - губная и земская реформы.

1. Система местного управления России конца XV - начала XVI века

1.1 Социально-экономические  и политические предпосылки реформ

В XVI веке в сельском хозяйстве наблюдался рост земледельческой культуры, освоение новых земель, применение новых методов сельскохозяйственного производства и распространение пашенного земледелия. Крестьянами были распаханы огромные массы земель и созданы тысячи новых поселений. Наблюдался и некоторый рост продуктивности сельскохозяйственного производства.

Наряду с развитием  земледелия наиболее существенным моментом в экономике Русского государства XV - XVI вв. являлся рост общественного  разделения труда, что нашло своё выражение в развитии ремесла, городов и торговли. Разделение труда между земледелием и ремеслом, отделение последнего от сельского хозяйства, появление отдельных районов, специализирующихся на производстве какой-либо ведущей группы товаров (что определялось производственными и географическими условиями регионов) приводило к росту товарного обращения.

Материальной основой  процесса ликвидации феодальной раздробленности  и создания централизованного государства  являлось постепенное преодоление  экономической замкнутости отдельных  русских земель и установление рыночных связей между ними. Этот процесс  роста товарного обращения, усиление обмена между районами, развитие рынков и постепенное установление между  ними прочных связей, стал одним  из определяющих моментов экономического развития России XV - XVII вв.

Причём, именно в конце XV - первой четверти XVI века были созданы важнейшие экономические предпосылки образования всероссийского рынка.

В первой половине XVI века в различных местностях страны стали появляться мелкие сельские торжки, которые охватывали население небольшого района. На основе мелких местных рынков складывались областные рынки, крупнейшими центрами которых были Новгород, Тверь, Москва.

Рост товарного производства к середине XVI века, давший возможность увеличить количество товаров, предназначенных для вывоза за рубеж, укрепление международного авторитета России содействовали развитию и внешней торговли. Присоединение Смоленска открыло удобный путь для торговли с Литвой. Завоевание Астрахани и Казани способствовало развитию торговли с прикаспийскими и среднеазиатскими рынками. Открытие англичанам Северного морского пути в Россию и организация в Англии Русской торговой компании активизировали внешнеторговые связи с Западной Европой [4, С 237].

В конце XV - первой половине XVI вв. наблюдалась перестройка феодального землевладения, проявлениями которой стали, с одной стороны - кризис крупного боярского землевладения, с другой - интенсивное развитие землевладения монастырского и поместного. В условиях развития товарного обращения постепенно происходило разорение старинных княжеских и боярских фамилий, земельные владения которых нередко закладывались, дробились на части, а иногда и продавались. В то же время распространялась и укреплялась новая форма собственности на землю - поместье.

Потребность феодалов в деньгах  заставляла повышать доходность их землевладений  за счёт увеличения оброков, введения собственной запашки, перевода крестьян на барщину. В конечном итоге замена натурального оброка денежной рентой, уменьшение крестьянских наделов за счёт роста барской запашки, а к тому же и рост государственных налогов и повинностей вызвали тот общий подъем классовой борьбы, выражавшейся в самых различных формах: от ересей до открытых выступлений крестьян, холопов и городского населения против феодалов. [4, С 243]

Если позиция дворянства в процессе создания централизованного  государства представлялась более определённой, то позиция бояр по отношению к проводимым реформам не была столь однозначной. "Боярство боролось (и то не всегда и далеко не все) не вообще против всякой централизации, а за такую централизацию, которая более бы соответствовала его социальным и политическим интересам, и главным условием этого ставило ограничение самодержавия Боярской думой [8, стр.23].

Второй наиважнейшей чертой, характеризующей изменения в  области классовых отношений  в XV - XVI в. в., было возрастание удельного веса и политической активности городского населения и вместе с тем установление их союза с поместным дворянством. "Верхи посада", так же как и дворяне, были заинтересованы в усилении царской власти, в принятии мер, направленных против старой феодальной знати, в более решительной внешней политике.

Итак, конец XV - начало XVI века являлись временем крупных изменений в государстве. Общий экономический подъем, рост сельскохозяйственного производства, ремесла, торговли, разрушение натурально-замкнутого феодального хозяйства повлекли за собой перемены во всех сферах социальной, культурной и, конечно же, политической жизни.

В этих условиях существовавшая до середины XVI в. политическая форма Русского феодального государства - раннефеодальная монархия, не могла остаться без изменений.

Необходимость мобилизации  всех слоёв господствующего класса вокруг царского престола для борьбы с нарастающим движением крепостных крестьян и посадских людей против феодального государства.

Задача вытеснения феодальной знати с ведущих позиций и усиление политической роли поместного дворянства, становившегося опорой государства, необходимость дальнейшего укрепления царской власти привели к изменению формы правления Русского государства. В середине XVI в. начинает складываться сословно-представительная монархия, являющаяся промежуточной формой между раннефеодальной и абсолютной монархиями, то есть такая форма правления, при которой власть монарха ограничивается органами сословного представительства от различных сословий: местными органами, построенными на началах сословного представительства.

XVI век стал временем глубоких перемен в истории России, связанных, прежде всего, с реформами, проведёнными в годы правления Ивана Грозного и имевшими своей целью укрепление централизованного государства. В период сословно-представительной монархии в основном закончилось образование Русского централизованного государства. Дальнейшее поступательное развитие было невозможно и без существенной перестройки государственного аппарата. В изучаемый период Боярская Дума продолжает играть важную роль в системе высших органов государства. Но в самом составе этого органа происходят некоторые изменения: все более утрачивается аристократический характер Боярской Думы и усиливается представительство дворян.

Среди высших государственных  учреждений появляются новые органы - Земские соборы, созываемые для  решения наиболее важных государственных  вопросов: избрания царей, решения вопросов о войне и мире, установления новых  налогов, принятия законов. Решения  Соборов в значительной мере определяли основные линии внутренней и внешней  политики правительства и в начале своего существования служили опорой монархии и укрепляли царскую  власть.

На смену дворцово-вотчинной  системе приходят органы центрального управления - приказы, способствующие укреплению государственного аппарата. Дворянская чиновная бюрократия, специальный  аппарат, становившийся весьма громоздким, начинал играть все более важную роль в политической жизни страны.

Процесс централизации, становление  сословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых противоречий не могли не вызвать реформы местных учреждений и создания новых органов, построенных на "иных политических принципах, отличных от личного вассалитета и вотчино-приказных начал и институтов периода феодальной раздробленности" [18, стр.12].

На смену кормлениям приходит система органов губного и  земского самоуправления. Переход к  этой системе означал введение совершенно иного принципа: вместо представителей центра, управлявших местными территориями, вводятся органы сословного представительства.

1.2 Эволюция наместничьего  управления

Местное управление до середины XVI века строилось на основе системы  кормлений. Государство подразделялось на уезды - наиболее крупные административно-территориальные  единицы. Уезды делились на станы, станы  на волости. Впрочем, полного единообразия и чёткости в административно-территориальном делении ещё не выработалось. Наряду с уездами, кое-где сохранялись ещё "земли", существовали также "разряды" - военные округа.

Во главе отдельных  административно-территориальных единиц, на которые стало делиться Русское  государство, стояли должностные лица - представители центра. Эти должностные  лица содержались за счёт местного населения - получали от него "корм", т.е. проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины.

Кормление, таким образом, было одновременно видом государственной, военной и иной службы и формой вознаграждения княжеских вассалов за неё. Кормленщики были обязаны управлять соответствующими уездами и волостями собственными силами, т.е. содержать свой аппарат управления (тиунов, доводчиков, праведчиков и др.) и иметь собственные военные отряды для обеспечения внутренних и внешних функций феодального государства.

Управление городом и  уездом возглавлял на началах кормления  наместник, административное подразделение - волость находилась в ведении  волостеля. Агентами наместников и  волостелей являлись тиуны, доводчики, праведчики и другие. Характерным  является и то, что как в грамотах наместничьего управления, так и  в Судебниках говорится не только о кормленщиках, но и об их агентах. В этих законодательных актах  прослеживается особое внимание законодателя к такому лицу в аппарате наместника как тиун, что может быть объяснено  его особой ролью. Тиун, фактически сосредоточив все функции по управлению уездом или волостью в своих руках, творив суд и расправу над местным  населением, являлся, таким образом, посредником между самим кормленщиком и местными жителями.

Главным должностным лицом  на местном уровне, ответственным  за действия своего аппарата, является наместник. Что же касается праведчиков  и доводчиков, то они остаются по-прежнему личными агентами кормленщика.

Таким образом, одной из отличительных  черт наместничьей системы управления является осуществление наместниками и волостелями функций по управлению не с помощью официальных должностных  лиц, а при содействии находящихся  в личной зависимости от кормленщика  лиц.

Наместничьей администрацией осуществлялись некоторые полицейские  функции: наблюдение за порядком на пирах  и братчинах, запрещение въезда на подведомственную территорию посторонних людей и  т.д. Нельзя не отметить ещё одну очень важную сферу административной деятельности кормленщиков - это организация военного дела на подведомственной территории. Полномочия местной власти в военной сфере могут быть сведены к нескольким основным направлениям: наместники могли возглавлять местные дворянские ополчения, надзирать за городскими укреплениями и гарнизоном, возглавлять защиту осаждённого города. Именно через их аппарат шли распоряжения князя о сборе на службу.

Но, все же, основной функцией наместников было отправление правосудия, именно это направление деятельности детально регламентируется законодателем  в Уставных грамотах и в Судебниках.

Судебные функции занимали одно из центральных мест в деятельности кормленщиков и их аппарата, пошлины, от отправления которых являлись к тому же весьма существенным источником их доходов. Компетенция наместников в данной сфере распространялась на самый широкий круг дел как гражданского, так и уголовного характера. И именно в судебной деятельности местных властей за изучаемый период произошли наиболее существенные перемены, связанные с совершенствованием организации судопроизводства, усилением контроля, и которые существенным образом повлияли на деятельность кормленщиков.

Общая характеристика направлений  деятельности наместничьих органов  позволяет сделать вывод, что  их компетенция носила универсальный  характер и не сводилась только к  сбору налогов и осуществлению  суда. Являясь представителями великокняжеской  власти на местах, они выполняли  основные функции аппарата власти и  поэтому были наделены судебными, административными  и финансовыми полномочиями. Сосредоточивая в своих руках все важнейшие  нити, они пронизывали все сферы  управления, представляя тем самым  каркас существовавшей тогда системы  местных учреждений. В этом и заключалось  качественное отличие кормленщиков от других должностных лиц на местах, выполнявших частные, зачастую одноразовые  поручения.

Система наместничьего управления, как одно из средств объединения  русских земель воедино, на первоначальном этапе централизации сыграла  прогрессивную роль, благодаря универсальности  функций кормленщиков.

Таким образом, оценивая деятельность кормленщиков в функциональном отношении  можно прийти к выводу, что наместники и волостели, обладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоятельными, автономно действовавшими на местах (от имени и по распоряжению великого князя) органами управления.