Роль органов местного самоуправления России XVI-XVII вв

Правительство ревностно  охраняло авторитет губных старост, которые проводили в жизнь  карательную политику государства, и не давало их в обиду, особенно если функции по борьбе с разбоями старосты выполняли хорошо.

Неопределённость сроков пребывания в должности, возможность замены губного старосты только в том случае, если центральная власть признает это необходимым. Отсутствие действенного механизма контроля, подобно тому, который был над наместническими органами (регулярная отчётность, ежегодная сменяемость), имели своим следствием то, что губной староста становился все в более и более автономное положение по отношению к населению подведомственного ему округа. Также приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояния между населением и губными властями.

Исполнительным аппаратом  при губном старосте была губная изба, которая являлась своего рода местным  присутственным учреждением, в состав которой помимо старосты входили  также губные целовальники, дьяки, тюремные сторожа, биричи, палачи. При губной избе находились также городские  или сельские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские.

Вторым лицом в губном аппарате был губной целовальник, выбирался  который только сошными людьми: посадскими и крестьянами.

Выбирать в губные целовальники предписывалось "людей добрых, и  животом прожиточных, которых бы такое дело стало", но грамотности  от них не требовалось. Иногда вместо выбора целовальника местные жители нанимали его. Число целовальников  было различно и зависело от величины округа, от сложившейся практики, от указаний правительства. Избирались целовальники сначала бессрочно (случалось, служба их продолжалась по 5, 10 и более лет), позднее общим правилом становится исполнение ими функций в течение  одного года, запрещая тем самым  долголетнюю службу в этой должности.

Письменной частью в губной избе заведовал губной дьяк, или  подьячий, являвшийся далеко не второстепенной фигурой в аппарате губного ведомства. Необходимым условием для занятия этой должности служил определённый уровень грамотности. Занимали должность дьяка либо по выбору, либо по найму. Так, дворы губных дьяков относились к числу не тяглых, кроме этого, дьяк за выполняемую работу так же, как и целовальник, получал вознаграждение.

Специально для надзора  за заключёнными нанимались или выбирались в губную избу тюремные сторожа, в выборе которых участвовали только сошные люди. Также в состав губной избы входили палач и глашатай.

При губной избе находились также прежние сельские или городские  полицейские власти: сотские, пятидесятские  и десятские, являвшиеся низшими  выборными лицами в ведомстве. Выбирались они самими жителями и приводились  к присяге губными старостами. Сотские заведовали полицией над  сотней дворов, пятидесятские и десятские  были подчинены сотским и возглавляли: первые - 50 дворов, вторые - 10 дворов.

Важно подчеркнуть, что губные старосты призваны были не только вести  на местном уровне борьбу с преступными  элементами, но и пресекать любые  антифеодальные выступления крестьян и посадских низов, которые центральной  властью также рассматривались  как "грабёж" и "разбой", посягающие на феодальную собственность и представляющие угрозу дальнейшему развитию феодального государства.

Задачей же губных органов  наряду с расправой над преступникам, становится предупреждение "лихих  дел", при этом законодатель за недостаточное  рвение в осуществлении этой деятельности грозит губным властям наказанием. Кроме этого, большое значение, как для предупреждения преступлений, так и для обнаружения "лихих людей" имела так называемая "явка пришлых", то есть надзор за всеми приезжими в губу людьми и выявления среди них неблагонадёжных элементов. Впервые в истории русского законодательства таким способом вводится регистрация населения в случае его передвижения.

Итак, анализ источников позволяет  сделать вывод, что законодательными актами в совокупности достаточно чётко определялись полицейские функции губных органов, призванных обеспечить защиту феодальной собственности от нарушителей и охрану правопорядка на подведомственной территории.

Огромное влияние на проведение мероприятий по реформе местного управления (и, в частности, губной реформы) оказал процесс создания на рубеже XV-XVI вв. единого Русского государства, с единой государственной территорией без внутренних границ, а также более интенсивное развитие закрепостительного процесса и, как следствие последнего, роста антифеодальных выступлений. В этих новых условиях прежние органы местного управления - наместники и волостели - не могли эффективно выполнять функции по борьбе с "лихими людьми", преследовать их в отдалённых районах. Сфера деятельности кормленщика как бы замыкалась границами подведомственной территории. В силу этого возникла необходимость создания карательных органов, с тем, чтобы они могли бы вести более эффективно сыск и расправу над "лихими людьми", наделённых для этого достаточно широкими полномочиями.

Также губные старосты принимали  участие в решении поместных  опросов, производили сдачу в  аренду земельных наделов сенокосов, проводили размежевание земель, отделы рыбных ловель и т.д. Возлагая эту  обязанность на губных старост, правительство  стремилось таким образом воспрепятствовать  опустошению земель, обязывая в тоже время старост сообщать правительству  о таких пустых местах и о причинах их запустения.

Невыполнение этих предписаний  губными властями влекло возмещение старостами убытков казне, равных сумме  несобранных с этих земель налогов.

Однако компетенция губных учреждений не ограничивалась рассмотренными выше функциями. Возлагалось на губные органы осуществление и нотариальных действий.

Грамотность возглавлявших  губное ведомство старост, а также  принадлежность их в основном к боярству и детям боярским давали им преимущество в деле засвидетельствования актов, а также свидетельствовали о  высоком статусе этих должностных  лиц на местном уровне. Как лицо, возглавляющее губную избу, староста занимался комплектованием ее аппарата: назначал и проводил выборы и перевыборы губных целовальников, тюремных сторожей, и других лиц губного аппарата.

Новые выборные учреждения в  административной области действовали  совершенно на иных принципах, чем наместники и волостели, и, для успешного  выполнения полицейских функций  и предупреждения возможных нарушений  общественного порядка, они были наделены соответствующими средствами и полномочиями и должны были тесно  сотрудничать друг с другом.

Центральная власть уделяла  большое внимание вопросам совершенствования  указанной деятельности губных органов, уточняя и дополняя полномочия старост, вменяя им в обязанность, осуществление на местах регистрации приезжих. Производства всяких обысков и получения сведений о "всяких иных делах", что по существу превращало губные учреждения в важный институт уголовного розыска и блюстителя феодального порядка, в "государево око" на местах.

Характерной чертой системы  местного управления на протяжении изучаемого периода являлось тесное переплетение административной и судебной деятельности, когда, выполняя свои обязанности по управлению подведомственной территорией, должностное лицо одновременно осуществляло и разбор судебных тяжб.

Сам факт появления губных органов на местном уровне не означал  автоматической ликвидации прежних - наместников  и волостелей, что привело к конкуренции их в судебной сфере. Ограничивая компетенцию кормленщиков в судебной сфере, и изымая из их ведения рассмотрение наиболее важных дел, законодатель передаёт их губным властям.

Рост значения в местном  управление с середины XVI века губных органов и возложения на них осуществления нотариальных действий. Также решение ими вопросов по организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными, судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные органы в наиболее важный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления.

2.3 Организация и функциональная характеристика земских органов

Мероприятия центральной  власти по реформированию системы местного управления: ограничение власти наместников  и волостелей, усиление контроля над  ними со стороны местного общества посредством введения института "лучших людей". Затем и появление губных учреждений, послужили своего рода подготовительными мероприятиями для ликвидации кормлений на территории всего государства и проведению одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана Грозного - земской реформы.

В результате земской реформы  на многих территориях государства  вместо наместников и волостелей на местном уровне были созданы органы земского самоуправления, действовавшие  на принципах, соответствующих новой  форме правления Русского государства - сословно-представительной монархии. Вместо назначаемых царской властью  кормленщиков, возглавлявших наместничества и волостельства, в соответствии с уставными грамотами земского самоуправления, вводятся выборные земские  представители от местных миров, избирались которые всеми категориями  населения (за исключением служащего  класса) на земских собраниях: волостных и посадских сходах или всеуездных советах.

Свидетельством избрания того или иного лица к земской  службе являлся протокол собрания: избирательный список или выбор, содержащий как перечень присутствовавших на сходе жителей, так и указание на избранных с детализацией полномочий. Протокол выборов отсылался в  Москву в соответствующий финансовый или областной приказ, куда для  утверждения в должности являлись, и главы земских ведомств и там приносили торжественную присягу, которая оформлялась "крестоцеловальной записью", другие члены земской избы к присяге приводились на месте.

Следует отметить, что население  следило, чтобы принцип выборности местных властей приказной администрацией не нарушался, в противном случае на приказных людей подавалась жалоба.

Требования, предъявляемые  к кандидатам на эти должности  не были так строги как к губным властям. Выбор к земским должностям, особенно к главным, предполагал  соблюдение имущественного ценза. Поэтому, созданные в ходе реформы органы местного самоуправления, стали формой господства верхушки посадского и крестьянского  населения, возглавлявшей земские  учреждения.

Сначала на земские должности  избирались бессрочно. Однако, в отличие  от губных властей, своих земских  выборных население всегда могло  переменить. Позднее выборы производились  обычно на год. По окончании срока  службы выборный должен был дать отчёт о своей деятельности, что касалось, прежде всего, должностных лиц, чья деятельность была связана с финансами. Наряду с отчётом осуществлялась и передача всех дел, документации и оставшихся в мирской кассе денег.

Центром ведения местных  дел являлась земская изба, иногда называемая судной. Возглавлял земское ведомство обычно земский староста, которому подчинялись все выборные, входящие в аппарат земских учреждений. В его компетенцию входило руководство подчинёнными, созыв собраний, председательствование на них, назначение перевыборов и обеспечение эффективного функционирования земской избы. Круг полномочий его определялся в выборных списках, в соответствии с которым он мог выступать по преимуществу в качестве финансового агента, или судебно-полицейского, или и тем и другим одновременно.

Обычно для полицейского управления в волостях и на посадах  главы земского ведомства пользовались старинными властями десятичной системы.

Почти повсюду в земских  округах с этой целью выбирался  сотский, который выполнял, по преимуществу, полицейские функции, ведая полицией безопасности, в его ведении находилась тюрьма и заключённые. Он присутствует при осмотре и оценке имущества, принимает явки о совершенных правонарушениях, а также обычно входит в состав судебной коллегии. Через своих агентов, пятидесятских и десятских, обязанности которых были производны от компетенции сотского, (обычно они исполняли отдельные поручения полицейского ведомства, осуществляли следственные действия, докладывали ему обо всем произошедшем в своём десятке, оповещали крестьян обо всех распоряжениях местной власти и т.д.), сотский получал необходимую информацию "о всяких земских делах". Такая двусторонняя связь между местной властью и жителями приводила к тому, что "аппарат сотского доходил до каждого крестьянина волости, десяток, как первичная, вероятно круговой порукой связанная группа, был основой общественной административной жизни волости" [15, С. 163].

Письменной частью в земской  избе заведовал дьяк. Избрание дьяка  должно было происходить обязательно  на сходе, ведь должность эта в  местном управлении была очень важной.

"Владея тайнами грамоты,  для многих недоступной. Земский дьячок, облекавший решения мирского схода и выборных земских властей в письменную форму, может быть, нередко при формировании и подсказывавший само решение и сходу, и властям, пользовался в волости большим влиянием, связями и авторитетом" [15, С 164].

В состав земских органов могли выбираться денежные сборщики, сторожа, доводчики и др. Кроме постоянного штата земской избы собрание выбирало своих представителей на временные должности, вводимые для решения определённого вопроса, после чего ликвидировались.

Выборность должностных  лиц органов местного самоуправления, необходимость принятия совместных решений по наиболее важным вопросам предполагали регулярные волостные, посадские  сходы (съезды, советы), являвшиеся высшими  органами управления самоуправляющейся  единицы.

Одной из главных забот  земского мира было обеспечение исправной  уплаты налогов и обеспечение  финансовых потребностей самой волости.

Развёрстка причитающихся с округа платежей была непростым делом, затрагивающим интересы каждого землевладельца. Поэтому важной задачей мирского схода являлась раскладка налогов и местных сборов, причём, сходы, собиравшиеся по этим вопросам, были наиболее частным явлением.

Происходила она, как правило, поэтапно. Сначала на земском собрании избирались специальные выборные комиссии, имеющие своей целью выяснение  точного экономического положения  каждого тяглеца. Затем, уже на самом  сходе жителей, в соответствии с  принятым принципом раскладки производилась  развёрстка платежей по каждому землевладельцу. Решение схода, занесённое в протокол, было обязательным для населения.