Роль органов местного самоуправления России XVI-XVII вв

Следующей важной функцией схода  в финансовой области было осуществление  контроля за расходованием денежных средств выборными властями, что реализовывалось посредством финансовых отчётов земских должностных лиц перед населением. Для того чтобы отчитаться перед миром, земские власти фиксировали все произведённые за период службы расходы, отмечая и доходную часть, ведя приходно-расходные книги

Однако на практике все  происходило не так гладко, как  это было предусмотрено земскими документами. Часто счёт сопровождался трениями и конфликтами: то земские власти уклонялись от финансового отчёта, то само население не спешило с ним. Что, в свою очередь, порождало многочисленные иски как населения к выборным, так и последних к населению. За содействием обе стороны часто обращались к правительственной власти, которая вынуждена была реагировать на допущенные нарушения и давать соответствующие указания конфликтующим сторонам, или создавать специальные ревизионные комиссии.

Главной задачей земских  выборных органов было обеспечение  исправности уплаты населением государственных  налогов. В связи, с чем земскими властями осуществлялись раскладка, сбор и доставка в Москву всех собранных податей, которые ранее платились кормленщикам.

Помимо денежных сборов на государственные нужды, у каждого  земского мира были денежные траты  и на собственные "мирские издержки", Прежде всего, немаловажной статьёй расхода являлось содержание земской избы и ее аппарата. Здесь можно отметить затраты на оплату некоторых земских выборных (судей, старост, трапезников, дьяков), содержание зданий, находившихся под присмотром выборных властей: земских и судных изб, городских и волостных тюрем. Путём самообложения покрывались издержки по созыву волостного схода, рассылка повесток его членам, содержанию земской канцелярии. Кроме этого, значительная часть бюджета расходовалась местной администрацией на оплату разъездов своих представителей по разным делам в отдалённые районы и в Москву. Сообща несла волость расходы и по судебным делам. Часть средств шла на удовлетворение духовных потребностей жителей: постройку церкви, монастыря, наем священнослужителя. Владение общими земельными угодьями, промыслами, также часто приводило к денежным затратам мира на выплаты за снятые на оброк у казны земли, или на покрытие расходов, связанных с организацией коллективных промыслов. Помимо этого, большая часть мирских денег шла на государственные нужды, являясь как бы дополнением казённого тягла: оплата подвод для приезжающих представителей казённой администрации, и их содержание, гласные и негласные подарки и подношения приказным людям и другим мелким чинам, средства, связанные с выполнением натуральных государственных повинностей и т.д.

Земские органы рассматривались  правительством как "гибкое орудие" взимания налогов с населения, так  как недобор податей выборными  старостами должен был покрываться  за счёт собственных средств. Подать налагалась на земский округ в целом, а не на каждый двор в отдельности, что обеспечивало большую исправность платежа.

Помимо сбора и уплаты налогов выборные осуществляли надзор за общественным порядком в округе. Полицейскими функциями в той  или иной степени наделялись практически  все органы управления (наместники и волостели, губные власти, приказные  люди). Не являлись в этом плане исключением  и земские учреждения. При этом объем полномочий местных администраторов  в данной сфере в разных самоуправляющихся  округах был неодинаков. Компетенция  земских органов в тех местностях, где не было губной организации, охватывала и сферу деятельности губных властей, и была, поэтому намного шире полномочий земских должностных лиц, действовавших на своей территории совместно с губными.

Следующей важной обязанностью новых властей было пересечение  изготовления населением спиртных напитков на продажу. В случае нарушения этого  запрета земским властям предписывалось брать с виновных штрафы. Изготовление спиртных напитков разрешалось только по праздникам, поминкам и только после  получения разрешения у старосты.

Однако не только финансовые и полицейские дела находились в  ведении земских властей. Традиционно, значительное место в деятельности всех местных органов, в том числе и земских, занимало осуществление административно-хозяйственных функций. Совместное владение принадлежащими всей волости и посаду землями и угодьями, необходимость общего участия в различных хозяйственных операциях требовали регулирования поземельных и хозяйственных отношений, что и было поручено новым выборным.

Регулировали местные  власти и использование пахотной земли, лугов, лесов, выгонов, рыбных ловель и других угодий, находившихся в  совместном пользовании, нередко организуя  их коллективную эксплуатацию и выступая в этом случае в роли организаторов  промыслов. Часто волостью осуществлялось совместное использование рыбных ловель. Волость представляла собой промысловую  артель при организующей роли земской  власти, распределяющей обязанности  между волошанами и наблюдающей  за соблюдением общих правил. Подобный надзор осуществлялся и за охотничьими  угодьями, через регулирование промысловой  деятельности местных жителей.

Кроме этого, на население  посадов, волостей было возложено отправление  повинностей, связанных с обеспечением государственных нужд, распределение  которых по волостям и уездам происходило  в зависимости от их географического  положения.

Важной задачей выборных органов являлась защита подведомственной территории от посягательств на неё извне, с тем, чтобы при описании земель общинные угодья не передавались в чужие руки.

Предметом заботы выборной власти были также потребности и духовного  характера. Под покровительством посадских  и волостных людей находилась церковь, символизируя не только идеологическое единство жителей, но и материально  выражая результаты общих забот. Именно от населения прихода исходила инициатива постройки церкви, во исполнение которой выборными властями на каждого  жителя налагались обязанности по заготовке необходимых материалов (гвоздей, брёвен и т.п.), предоставлению денежных средств, а также осуществлялся наем церковных мастеров. На волостных сходах избирались священнослужители.

Заведовали земские власти, призрением обездоленных людей, организуя у себя "общежительные монастыри" и выделяя средства на их содержание. Монастыри являлись, в большей части, заведениями общественного призрения, выполняя роль приюта или богадельни.

Возникшим вследствие отмены кормленщиков, земским учреждениям  были переданы и судебные функции. Так  как в районах осуществления  земской реформы вотчинное и  поместное землевладение, как правило, отсутствовало, поэтому с отменой  власти наместников и волостелей, земской администрации передавались и губные дела, что тем самым  приводило к концентрации в руках  земских старост наместничьего  суда в полном объёме.

Однако, иногда, при замене кормленщиков выборными земскими властями, в компетенцию последних рассмотрение губных дел не передавалось, они  продолжали находиться в ведении  губных старост. По мнению А.А. Зимина, эти изменения в проведении земской  реформы в черносошных волостях были связаны, в первую очередь, с  дальнейшим обострением классовой  борьбы: губные старосты из дворян оказались  более надёжными карательными органами, чем земские власти, выбиравшиеся из местных посадских людей и крестьян [8, стр.423].

Изучение состава, устройства и деятельности новых учреждений, анализ законодательного и актового материала позволяет заключить, что окончательный состав земских  органов, объем полномочий должностных  лиц и значение их в местном  управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихся округов  в зависимости от величины земской  единицы и от объёма дел, от уже сложившейся в местном управлении специализации и других обстоятельств.

Одной из особенностей данной системы управления являлось отсутствие строгой специализации в деятельности должностных лиц земских органов, в переплетении, а зачастую и дублировании ими функций друг друга, хотя в избирательных списках полномочия выборных могли быть и довольно чётко разграничены. Определяя полномочия своих избранников с различной степенью подробности, земский мир с учётом местных особенностей иногда возлагает на земские власти осуществление обязанностей, и не предусмотренных уставными грамотами.

Самостоятельное формирование и распределение средств местного бюджета земскими органами не только создавало материальную базу для  их функционирования, но и обусловило довольно широкую компетенцию новых  учреждений в судебной, административной и финансовой сферах. В отличие  от губного института, земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право  контроля за их деятельностью: в любое  время население могло провести перемены в составе земского аппарата, а по окончании срока службы в  земской избе требовать отчёта от своих избранников.

Помимо этого, деятельность местных собраний (советов), без одобрения  которых по наиболее важным вопросам выборные не могли принимать самостоятельные  решения, обеспечивало и текущий  контроль за земскими властями.

Сосредоточение в руках  земских органов всех отраслей местного управления, входивших в то время  в круг государственных задач: судебные функции, сбор и доставка податей, административная деятельность, привлечение их к государственным  сыскам, свидетельствовало не только о реальной их власти, но и о том, что эти учреждения являлись опорой центральной власти и занимали важное место в системе местного управления Русского государства.

Заключение

Довольно чётко проявившаяся к началу XVI в. тенденция падения эффективности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствии с новой классовой структурой общества и новыми задачами государства. Идея о советной форме организации власти получила своё воплощение в реформе местного аппарата, в ходе которой учреждались губные и земские учреждения, построенные на принципах самоуправления и сословного представительства.

Настойчивость, с которой  земский мир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался  этим правом, как в финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной  областях, свидетельствует об оживлении волостной жизни. Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением дворянским, представленным губными учреждениями. Земские органы, не обладая необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жёстко осуществлять политику центра, и в силу этого достаточно часто обращались за содействием к центральной власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.

Губные учреждения, имеющие  в своих руках необходимый  карательный аппарат для реализации решений и связанные с широкими слоями местного дворянства, а также  обеспеченные поддержкой крестьянского  и посадского населения, обязанных  грамотами содействовать губным властям, представляли собой достаточно крепкий и, по условиям того времени, достаточно действенный орган местного управления с ясно выраженным классовым  лицом.

В ходе реформ была создана  новая система материального  обеспечения служилого класса. Если ранее доходы кормленщиков поступали в распоряжение местных администраторов, то с организацией земских учреждений, введённый вместо наместничьих доходов единый государственный налог земство платило непосредственно в казну, доходы которой резко увеличились и появилась возможность провести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансирования дворянства.

Органы губного и земского самоуправления, органично вписавшиеся  в новую фазу развития государственности  и ставшие стержнем системы управления вплоть до их официальной отмены, явились  опорой Московского правительства  и надёжными проводниками государственной политики на местном уровне.

Список использованных источников и литературы

1. Буганов В.И. Эволюция феодализма в России / Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Ю.А. - М., 1980.
2. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
3. Греков Б.Д. Крестьяне на Руси с древнейших времён до XVII в. в 2-ух томах. Изд. АН СССР, 1952-1954.
4. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян - М.: Академический проспект, 2003. - 527 с.
5. Жукова Л.А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). - М., 1996.
6. Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. - М., 2001. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=2438552
7. Зимин А.А. Иван Пересветов и его современники. - М., 1958. - Электронный текст. - режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=1266498
8. Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного М., 1960. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=736123
9. Золотухина Н.М., Исаев И.А. Политические и правовые учения на Руси в период возникновения и развития феодализма. - М., 1995.
10. Исаев И.А. История государства и права России. Гл.15, 16, 20, 22. - М., 1996.
11. Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.
12. Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.
13. Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения. Т.2.М. - Л., 1957.
14. Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России. М., 2000
15. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первой половины XVI в. М. - Л., 1957.
16. Памятники русского права: научное издание. // Под ред. Л.В. Черепнина. - М.: Госюриздат, Вып.4, 1955.
17. Платонов С.Ф. Очерки Смутного времени в Московском государстве XVI-XVII вв. М. 1995.
18. Российское законодательство Х-XX веков в 9 томах. Том 3: Акты Земских соборов. // Под общей редакцией О.И. Чистякова. - М.: Юридическая литература, 1985.
19. Смирнов И.И. Судебник 1550 г. - Исторические записки. Т.24. - М., 1947.