Федеративное устройство в Российской Федерации

Сегодня Российская Федерация является федеративным государством, которое идет по пути централизации, что выражается в  создании федеральных округов, изменении  способа формирования Совета Федерации, приведении регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и т. д. Кроме того, до сих пор отсутствует сбалансированные отношения между центром и  субъектами федерации³.

В российской конституционной практике указывается  на ряд проблем, связанных с формой территориального устройства в России. Анализ статей 5, 66, 68 Конституции России показывает, что субъекты Российской Федерации фактически неравноправны. Например, только республики именуются  в тексте Основного закона государствами; учредительным документом республики является конституция, а иных субъектов  – устав. Республики и автономии  строятся по национальному признаку, однако, только республики

вправе  вводить собственный государственный  язык. Кроме того, современные проблемы федеративного устройства России связаны  с большим размером территории государства, огромным количеством субъектов.

Наблюдая  процесс поступательного развития федерализма во многих странах и  сравнивая этот процесс с эволюционным изменением федерализма в России, многие задаются вопросом: каковы же реальные перспективы развития российского  федерализма в будущем?

Учитывая  опыт формирования и функционирования формы государственного устройства Российской Федерации в настоящем  или как он проявится в будущем, представляется важным обратить внимание на следующие тенденции.

1. В  условиях перехода от старой  формы государственного устройства  к новой модели федеральных  отношений наметилась тенденция  учета мирового опыта федерализма  и выработки оптимального пути  федерирования Российского государства. 

2. Сохранена  тенденция перегруппировки субъектов  Российской Федерации (в сторону  увеличения либо уменьшения).

3. В  настоящее время, в результате  сложной политической практики  – борьбы компромиссов, наработки  конкретного опыта, наметилась  тенденция переосмысления федерализма  в России. Формируется новая концепция  "кооперативного федерализма".

4. В  Конституции Российской Федерации  в системе распределения полномочий  между центром и субъектами  федерации все более вырисовываются  тенденции субсидиарных взаимоотношений.

5. Тенденции  четкой и ясной структуризации  и правового оформления субъектов  Российской Федерации, форма государственного  устройства России, строительства  и функционирования ее правовой  системы, согласно которому Российская  Федерация как демократическое  федеративное правовое государство  состоит из республик, краев,  областей, городов федерального  значения, автономной области, автономных  округов (ст. 1, ч. 1 и ст. 5, ч. 1 Конституции  РФ).

6. Выверены  подходы к определению понятия  суверенитета.

7. Наличие  разнообразных форм национально-государственного  самоопределения (республики, автономная  область, автономные округа) породило  тенденцию максимального учета  национальных интересов Российского  общества в целом и составляющих  его народов.

                                                                                                                                                                     2 Принципы Федеративного устройство  России

2.1. Верховенство Конституции и федеральных законов

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4), «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».

Верховенство  федеральной Конституции и федеральных  законов на всей территории РФ обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Причем понятие  «федеральные законы» в контексте  данной статьи следует понимать в  его широком значении, т. е. и как  собственно федеральные законы, и  как федеральные конституционные  законы.

Верховенство  федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение». Из этого  вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам  всех нормативных правовых актов, принимаемых  федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых  субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения  Федерации и ее субъектов. Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма Конституции или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации⁴.

В ч. 1 ст. 76 говорится, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации».

Ч. 5 ст. 76 Конституции  РФ устанавливает гарантии и пределы  действия и применения федеральных  законов, а также законов и  иных актов субъектов Федерации, изданных по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам  совместного ведения Федерации и ее субъектов. В данной статье указано, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».

Из данного  положения вытекают два практических последствия.

Во-первых, любой  акт субъекта Федерации, в том  числе и закон республики в  составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения  Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как согласно Конституции в этом случае действует федеральный закон.

Во-вторых, приоритет  федерального закона относится также  и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации; актам федеральных органов –  Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и  иных ведомств, поскольку они также  изданы в Российской Федерации.

Из данной формулы вытекает то, что приоритет  федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90).

Ч. 6 ст. 76 устанавливает  важную гарантию приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации  в случае противоречия между федеральным  законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 той же статьи. Это означает, что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось  в текстах прежних российских конституций. Признание приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их собственного регулирования  полностью соответствует ст. 73 Конституции  и юридически гарантирует положение  о том, что субъекты Федерации  вне пределов, указанных в данной статье, «обладают всей полнотой государственной  власти».

Разумеется, и по этим вопросам возможны споры  о компетенции в Конституционном  Суде Российской Федерации, однако такие  споры могут разрешаться только с сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации  вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанных  в ч. 4 ст. 76 Конституции⁵.

Следует также  добавить, что индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет  приоритет перед тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный  акт. В случае его расхождения  с законом действует закон.

Несмотря  на то, что в Конституции Российской Федерации определены основные принципы верховенства Конституции и федеральных  законов, «данный основополагающий государственный принцип нарушается». Так, во многих республиках Российской Федерации закреплено юридическое  верховенство их конституций по отношению к федеральной Конституции (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Кабардино-Балкарская Республика).

Некоторые субъекты установили в одностороннем порядке  приоритет республиканского законодательства над федеральным, закрепили право  приостановления на территории республики действия законов и иных нормативных  актов Российской Федерации, если они  противоречат Конституции или законам  субъектов Российской Федерации (Саха, Коми, Тыва, Татарстан, Башкортостан).

2.2. Равноправие субъектов федерации

Конституция Российской Федерации  в ч. 1 ст. 5 закрепляет, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации».

Это равноправие  также состоит в предоставлении всем субъектам Российской Федерации  прав принятия законов (ст. 76 К. РФ).

Объем принадлежащих  исключительно Российской Федерации  предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут  быть защищены, если Федерация не обеспечит  единого правового регулирования  в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут  гарантированы права и свободы  человека и гражданина в рамках всего  исторически сложившегося государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений⁶.

Необходимым условием для решения этих задач  в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать  систему федеральных органов  законодательной, исполнительной и  судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. П. «н» ч. 1 ст. 72 К. РФ гласит, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится … установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Равноправие субъектов Российской Федерации  состоит также в равном представительстве  всех субъектов в Совете Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации: «В Совет Федерации входят по два  представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного  и исполнительного органов государственной  власти» (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ).

В то же время  между субъектами Федерации имеются  определенные различия в государственной  организации субъектов, в частности:

• Республика является государством в составе Федерации (ч. 2 ст. 5 К. РФ). Она обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе РФ.
• За республиками закреплено право на принятие Конституций, в то  время как остальные субъекты Федерации принимают Уставы «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство» (ч.2 ст. 5 К. РФ).
• Республики в составе РФ самостоятельно определяют систему  своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в РФ и законодательством республики. Помимо этого республики имеют право на именование своих органов государственной власти высшими. Так, каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган – Парламент; главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое Правительство; Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.
• Только республики наделены правом устанавливать свои  государственные языки: «Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации» (ч. 2 ст. 68 К. РФ). Централизованно регламентировать эти вопросы – значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.

Провозглашение  национальных языков государственными в республиках идет весьма интенсивно. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными кроме русского являются кабардинский и балкарский, а в  Республике Марий Эл – марийский  луговой и марийский горный языки. Во многих республиках наряду с национальным (национальными) в качестве государственного определен также русский язык – в Бурятии, Хакасии, Саха (Якутии) и др. Едва ли верно употреблять  в официальной деятельности республик  только свой национальный язык. Ведь в  республиках проживает много  русскоязычного населения. Кроме того, государственно-правовая деятельность республик предполагает их отношения  с центральными органами Федерации, другими ее субъектами⁷.

• Различие и в наличии республиканского гражданства;
• Каждая республика имеет право на государственную символику.

Каждая республика самостоятельно утверждает Государственный  герб, Государственный флаг и Государственный  гимн – официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов, населяющих эти республики, а также имеет столицу.

Здесь следует  отметить, что важным компонентом  конституционно-правового статуса  РФ являются ее государственные символы  – Государственный флаг,  Государственный  герб и Государственный гимн.

Конституционный статус субъектов Российской Федерации  не ведет к национальному неравноправию. В настоящее же время идет усиленный  процесс подрыва суверенных прав Российской Федерации путем одностороннего их присвоения субъектами Федерации, посредством закрепления права объявления военного положения (Республика Тыва), принятия республиканских законов о воинской службе (Республика Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва), решения вопросов обороны, безопасности и судоустройства (Адыгея), отнесения к компетенции президента республики установления порядка образования территориальных воинских и иных формирований (Саха (Якутия)), отнесения всех природных ресурсов, находящихся на территории субъекта, к его исключительной собственности (Тыва, Ингушетия, Саха (Якутия)), и др. Конституции республик в составе Российской Федерации, как правило, подчеркивают национальный характер своей государственности. Закрепляется главенствующая роль титульной нации в политике государства, ей же отдается предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам (Коми, Удмуртия, Бурятия, Башкортостан).

Поскольку в  Российской Федерации нет многонациональных  территориальных образований, указанный  подход не учитывает фактического многонационального состава любой республики и нарушает ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающую принцип равноправия  и самоопределения народов.