Двухпалатная структура парламента в Японии и бразилии

Согласно конституции Японии вступившей в силу 3 мая 1947 года, единственным законодательным органом является парламент.5

Японский парламент состоит из двух палат — палаты представителей (нижняя) и палаты советников (верхняя)6. Палата представителей избирается на 4 года в количестве 500 депутатов (до 1996 г. — 511), палата советников состоит из 252 советников, избираемых на 6 лет, но с ротацией каждые три года наполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета министров), верхняя палата роспуску не подлежит.

Бразилия – пятая по величина территории, шестая по численности населения (более 140 млн. человек) и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. Она вместе с тем представляет по территории третью часть Латинской Америки и примерно третью часть ее населения. В 1964 г. в Бразилии был совершен военный переворот и установлен авторитарный политический режим.7

В 1946 году принята конституция, объявившая Бразилию федеративной республикой и установившая, что её президент избирается всенародным голосованием сроком на 5 лет.

После отмены монархии первая республиканская Конституция 1891 года установила президентскую систему правления с тремя независимыми ветвями власти: исполнительной, законодательной и судебной. Эта структура сохранилась и в шести последующих Конституциях, включая и ныне действующую, разработанную избранным в 1984 году Национальным конституционным собранием и принятую 5 октября 1988 года. (конституция Бразилии)

Законодательным органом федерации является Национальный конгресс. Он состоит из палаты депутатов (513 человек) и сената (81 сенатор).8 Палата депутатов, как говорилось, избирается на 4 года по пропорциональной избирательной системе, согласно конституции Бразилии, на равных основаниях в выборах участвует население федеральной территории (в настоящее время все территории преобразованы в штаты или присоединены к ним) и федерального округа. В результате пропорциональной системы выборов в палате депутатов представлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет парламент и усиливает власть президента.

Депутаты и советники в Японии имеют свободный мандат, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом: они не могут быть арестованы в период сессии, а если арест произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии.9 Однако член парламента может быть исключен в любое время из состава любой палаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты (при наличии кворума). Депутаты и советники пользуются индемнитетом, являются профессиональными парламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.

Аналогичным образом  в Бразилии правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соответствует принципам парламентаризма (свободный мандат, иммунитет индемнитет и др.). Судит членов парламента за совершенные преступления только Верховный федеральный суд, во время войны они могут быть призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мирное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совмещать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (министра) штата, префекта столичного (федерального) округа. Член парламента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемых парламентариев в мире (150 тыс. долл. США в год).

Внутренняя структура палат Японии определяется законом о парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности выполнения своих обязанностей первыми двумя должностными лицами), председателей постоянных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах создаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределении руководящих постов в палатах и других должностей, а также при распределении депутатов по постоянным комиссиям. В палате представителей имеется 18 постоянных специализированных комиссий, в палате советников — 16. Их профиль обычно соответствует различным сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в Японии они тесно связаны с работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной-двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно при дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций.

Комиссии проводят два вида заседаний: рабочие и общие. На первых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствует министр, а иногда и премьер-министр, другой высокопоставленный чиновник. На общих заседаниях рассматриваются менее важные вопросы, они проходят чаще при участии парламентских секретарей (заместителей министра, представляющих его в парламенте). Комиссии в Японии играют решающую роль при рассмотрении законопроектов, их судьба обычно предопределяется решением комиссии, так же как и в других странах, в том числе Бразилии.

В каждой палате действуют следующие постоянные комиссии:

1)      комиссия  по делам Кабинета министров,

2)      комиссия  по делам местного самоуправления,

3)      юридическая  комиссия,

4)      комиссия  по иностранным делам,

5)      финансовая  комиссия,

6)      комиссия  по вопросам образования,

7)      комиссия  по социальным вопросам и труду,

8)      комиссия  по вопросам сельского хозяйства, лесоводства и морского промысла,

9)     комиссия по торговле и промышленности,

10)  комиссия по транспорту,

11)  комиссия по связи,

12)  комиссия по строительству,

13)  бюджетная комиссия,

14)  ревизионная комиссия,

15)  комиссия по вопросам  парламентской деятельности,

16)  дисциплинарная комиссия.10

В Бразилии каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, принимает свой регламент; существует также специальный регламент совместного заседания обеих палат.

Палаты избирают председателей (обычно из наиболее многочисленной фракции) и их заместителей (из другой фракции), секретарей, отраслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости временные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии создаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, принимают петиции и заявления граждан об упущениях властей, обсуждают законопроекты и государственные программы, но никаких указаний министрам они давать не вправе.11

В Японии в каждой палате имеются законодательные бюро — особый внутренний орган, который помогает депутатам в работе над законопроекта ми, контролирует прохождение правительственных законопроектов. Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которых работают профессиональные государственные служащие. Эта форма опять таки обеспечивает тесные связи парламента с японской разветвленной бюрократией.

В палатах создаются секретариаты из служащих, не являющихся парламентариями; руководит ими генеральный секретарь палаты. Для обслуживания депутатов и советников имеются различные исследовательские, справочные административные службы, большая библиотека где более 150 служащих работают над подготовкой по просьбе депутата различных исследовательских и справочных материалов.

Главной задачей японского парламента, как и парламента других демократических стран, является законодательство, в частности определяющее государственные доходы и расходы — государственный бюджет. Конституция устанавливает, что парламент является единственным законодательным органом, глава государства (император) в законодательстве не участвует и права вето в отношении принятых законов не имеет.12

В Бразилии же полномочия парламента разделены на две группы: вопросы, которые он решает с санкции президента (Бразилия — президентская республика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключительные полномочия Национального конгресса). К первой группе вопросов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженных сил, национальные планы, соединение или разделение территорий и штатов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, амнистия и др., всего 17 вопросов.

Без санкции президента Национальный конгресс вправе окончательно решать вопросы о международных соглашениях, о проходе иностранных войск через национальную территорию; он уполномочивает президента решать вопросы войны и мира, дает разрешение на федеральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти по ядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или кон цессии публичных земель размером более 2500 га, акты исполнительны органов, которые изданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательных полномочий, дает разрешение президенту и вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает де нежное содержание президенту, вице-президенту и министрам, и т.д.13

Помимо совместных полномочий каждая из палат парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и сенат) решает вопросы своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при президенте). Большинством голосов в 2/3 своего состава палата депутатов может возбудить импичмент против президента и вице-президента, после чего дело для юридической квалификации передается Федеральному верховному суду, а затем в сенат. Палата вправе также начать такой процесс против министров.

Полномочия сената в Бразилии шире, чем полномочия палаты депутатов. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов палаты депутатов, сенат принимает заключение о виновности президента, вице- президента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичмента предавать суду Верховного суда министров, генерального прокурора я генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение президентом на должность некоторых высших должностных лиц (председателя правления Центрального банка, генерального прокурора, некоторых судей и др.), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов, муниципий. Министры утверждению сенатом не подлежат. По предложению президента сенат утверждает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочно генерального прокурора республики.

Сессии и заседания Национального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в конституции дни и сроки: с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря.14 Если президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установление даты и срока сессий в конституции направлено в Бразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только в установленных конституцией случаях: при открытии очередной сессии (конституция не предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании послания президента, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель сената.

Чрезвычайные сессии парламента созываются председателем сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения, федерального вмешательства, по требованию президента республики, председателей палат, большинства членов любой палаты. На чрезвычайных сессиях могут рассматриваться только те вопросы, которые указаны при созыве сессии.

Главную роль в законодательном процессе в Японии, как и во многих других странах, играет палата представителей, поскольку в определенных случаях акты, принятые ею, становятся законами без согласия верхней палаты: нижняя палата преодолевает вето верхней путем вторичной принятия закона большинством в 2 / 3 голосов, причем голосов присутствующих (кворум в Японии — 1/3 состава), а не общего состава палаты Закон о государственном бюджете также может быть принят без участия верхней палаты, если исчерпаны все пути для соглашения. Нижняя палата имеет и другие преимущества.15

Подавляющее большинство законопроектов в Японии, как и в других странах, поступают на рассмотрение парламента от правительства (внести законопроект могут также 20 депутатов или 10 советников), но в Японии это происходит после тщательной бюрократической проработки, которая продолжается и во время обсуждений в парламенте. Законы обычно разрабатываются в департаментах министерств, после чего проект передается руководству министерства, доходит до министра, идет в канцелярию премьер-министра (она по своему рангу приравнена к министерству), затем к премьер-министру и только потом от имени правительства представляется в парламент. Но и после этого законопроекты еще не подлежат рассмотрению на пленарном заседании, хотя бы в виде первого чтения. С ними работают в законодательном бюро палаты и параллельно, а часто и после этого, — в соответствующей постоянной комиссии. Здесь проект также проходит длительную процедуру изучения и согласовании (нередко создаются специальные подкомиссии для изучения проекта), и лишь после принятия комиссией положительного решения он выносится на пленарное заседание, где обсуждается обычно в двух чтениях (общая дискуссия и одновременно постатейная дискуссия с докладом постоянной комиссии, а затем принятие в целом).