Заключение международных договоров

3.4 Присоединение к международному договору

Если государство с  самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. Присоединением другого вида является случай, когда государство, не имеющее  права, согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую возможность.

Присоединение – не просто особый способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора или отдельная под стадия в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф. Губин, присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий или этапов. В этом процессе могут быть различные способы выражения согласия присоединяющегося государства на обязательность для него международного договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к международному договору. ¹⁶

 

¹⁶ Международное право. Учебник для ВУЗов. – М., 1987, с.80

 

Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать в переговорах или конференции по подготовке согласованного текста договора, то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению В.Ф. Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. В этом случае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.

Ст. 21 ФЗ «О международных  договорах РФ» в подпункте  «а» устанавливается, что в отношении  договоров, присоединение к которым производится от имени РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров. То есть, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено, участники впоследствии договорились), что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем присоединения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений  о присоединении РФ к международным  договорам в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. ¹⁷, Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему. ¹⁸

Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении Российской Федерации к Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в редакции 1971 г., Всемирной конвенции об авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2, Конвенции 1971 г. об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм. Положения этих конвенций, которые могли бы потребовать внесения дополнений и изменений в российские законы, ко времени принятия этого постановления уже нашли отражение в Законе Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» 1993 г. Еще один пример правительственного решения о присоединении к международным договорам связан с участием Российской Федерации в конвенциях Совета Европы в области образования. Правительство приняло предложение Министерства иностранных дел, согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти, о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964 г., а также к Европейской конвенции об академическом признании документов об университетском образовании от 14 декабря 1959 г. ¹⁹

 

¹⁷ СЗ РФ, 1995, №48, ст.4554

¹⁸ СЗ РФ, 1996, №9, ст.774-775

 

От присоединения нужно  отличать акт подтверждения государством своего участия в международном  договоре. Такое подтверждение становится необходимым, когда по различным  причинам, например в случае правопреемства, другие участники договора могут усомниться в участии государства в данном договоре. Так, в 1955 году Советский Союз заявил о признании ратифицированных Россией Гаагских конвенций и деклараций 1899 и 1907 годов «в той мере, в какой эти конвенции и декларации не противоречат Уставу ООН, и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является СССР». ²⁰

В 1958 году так же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская Демократическая Республика как одно из государств-правопреемников прежней Германии — участника Гаагских конвенций.

 

 

То обстоятельство что  правительство Нидерландов в  качестве депозитария учинило опрос  других участников конвенций относительно участия в них ГДР, ни в какой степени не может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика являлась участником Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов. В 1976 году это участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присоединения 22 декабря 1958 г. ³

Вопросы, связанные с подтверждением участия в международном договоре, обычно возникают в связи с правопреемством, поэтому они регулируются не Венской конвенцией 1969 года о праве международных договоров, а Венской конвенцией 1978 года о правопреемстве государств в отношении международных договоров.

В РФ этот вопрос дополнительно  урегулирован в ФЗ «О международных  договорах РФ». П. 3 ст.1 Закона гласит, что закон распространяется на международные  договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР. Это понятие является новым в международно-правовой практике. При образовании на месте одного государства нескольких новых говорят о государствах-правопреемниках. Между ними распределяются международные права и обязанности прекратившего существование государства. Применительно к СССР такими правопреемниками являются государства- бывшие союзные республики. Что касается России, то статус правопреемника не мог удовлетворить ни ее, ни другие государства, ни международное сообщество в целом. Поэтому по взаимному соглашению государств за РФ был признан особый статус «государства-продолжателя», в силу которого она заняла в международной системе место СССР, взяв на себя основную массу его прав и обязанностей.

 

 

 

¹⁹ СЗ РФ, 1994, №3, ст.340

²⁰ Сборник международных договоров СССР. – М., 1985. Вып.39, с.59

³ Талалаев А.Н. Право международных договоров: общие вопросы. – М., 1980, с.75

3.5 Принятие, утверждение международных договоров

Принятие международного договора – это особая форма, посредством которой государство выражает в международном плане свое согласие на его обязательность для себя.

В таком понимании  принятие международного договора нужно отличать от принятия текста договора, которое было рассмотрено выше. Как уже говорилось, принятие текста договора относится именно к тексту. Голосуя за договор, государства принимают его текст, но не выражают еще согласия с вытекающими из него обязательствами. Принятие обязательств  по договору происходит на последующих стадиях процесса заключения международного договора, о которых уже говорилось (подписание, ратификация и присоединение).

Например, принятие осуществляется вручением формального документа Генеральному секретарю ООН». ²¹ Похожие постановления о принятии имеются в конвенции ИМКО (ст.57), Уставе ЮНЕСКО (ст.XV). Принятие предусмотрено в Уставе МОТ (ст.36). Однако другие многосторонние договоры, в том числе и учредительные акты специализированных учреждений ООН, в таких же случаях говорят о присоединении. Так, в ст.33 конвенции Всемирной метеорологической организации сказано: «Согласно ст.3 настоящей конвенции, присоединение к конвенции происходит путем передачи на хранение Правительству Соединенных Штатов Америки материалов присоединения..». ²²

О присоединении говорится  также в ст.16 международной конвенции электросвязи и др.

Во всех указанных  случаях термин «присоединение»  означает то же, что и «принятие». Это особенно ясно видно из Устава ВОЗ, где прямо сказано, что государства могут присоединяться к нему путем принятия.

В других случаях принятие может применяться вместо ратификации, когда международный договор по характеру его объекта и целям не нуждается в ратификации. Этой цели служит формулировка «подписание при условии принятия».

Ввиду разнообразия постановлений конституций различных государств в некоторых случаях, для того, чтобы не ставить в зависимость от них вступление государств в международные договоры, в последних предусматривается или ратификация, или принятие.

Термин «утверждение», или «конфирмация», означает окончательное одобрение международного договора правительством или другим органом, если заключение договора относится к его компетенции.

В таком понимании  утверждение как форму согласия государства на обязательность для  него международного договора нужно отличать от предварительного утверждения или одобрения правительством, осуществляемых до ратификации и даже до подписания международного договора. Указанные акты носят внутригосударственный характер и не являются выражением согласия государства на обязательность для него договора.

Утверждение, как и  принятие, применяется в тех случаях, когда договор по характеру объекта  и цели не нуждается в ратификации. Этот термин часто встречается также в таком сочетании, как «подписание при условии утверждения».

²¹ Действующее международное право. В 3 т. Сост. Колосов Ю.М. и Кривчикова Э.С. – М., 1996, т.1, с.79

²² Действующее международное право. В 3 т. Сост. Колосов Ю.М. и Кривчикова Э.С. – М., 1996, т.3, с.157

 

Термин «утверждение»  применяется также к договорам, заключенным международными организациями. В этом случае утверждение осуществляется главными органами международных организаций. Так, на основании Устава ООН Генеральная Ассамблея уполномочена утверждать соглашения, заключаемые Экономическим Социальным Советом со специализированным учреждением об условиях его связи с ООН (ст.63 Устава ООН), а также соглашения об опеке, заключенные между «управляющей властью» (практически это всегда государство-опекун) и ООН (от имени ООН в отношении нестратегических территорий здесь выступает Генеральная Ассамблея).

Утверждение таких соглашений Генеральной Ассамблеей является окончательным актом, придающим им обязательную юридическую силу.

Таким образом, принятие и утверждение выполняют в  каждом отдельном случае функции ратификации или присоединения. Следует добавить, что здесь есть существенные отличия в оформлении указанных актов. По сравнению с ратификационными грамотами документы о принятии и утверждении не имеют такого торжественного вида и четко установленной формы. Это обычно нота или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел и даже его заместителем.

Особым случаем было утверждение (а не ратификация) Президиумом Верховного Совета СССР международного договора (соглашения об установлении дипломатических отношений с ФРГ). В указе от 24 сентября 1955 г. об утверждении этого соглашения (оно было оформлено в виде обмена письмами между Председателем Совета Министров СССР и федеральным канцлером ФРГ) говорилось:

«Рассмотрев предложение  Совета Министров СССР об установлении дипломатических отношений между  Советским Союзом и Германской Федеративной Республикой, Президиум Верховного Совета СССР постановляет:

Соглашение об установлении дипломатических отношений между Союзом Советских Социалистических Республик и Германской Федеративной Республикой, достигнутое в Москве 13 сентября 1955 г., утвердить». ³ В отличие от ратификации, оформление и обмен ратификационными грамотами в этом случае не предусматриваются.

 

В ст.20 ФЗ «О международных договорах РФ» в подпункте «а» устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих утверждению, принятию международных договоров по вопросам, указанным в п. 1 ст.15, утверждение, принятие осуществляются в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров.

 

 

Президентом решения  об утверждении, принятии заключаемых  от имени РФ договоров принимаются  по широкому кругу вопросов, а Правительством - только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Так, Правительством приняты решения об утверждении Соглашения между РФ и МБРР о Втором реабилитационном займе (постановление от 9 сентября 1995 г. № 914) ²³ и о принятии РФ Протокола об изменении пункта 2 статьи Х Международной конвенции о сохранении атлантических тунцов 1966 г. (постановление от 3 мая 1994 г. №439). ²⁴

Предложение об утверждении (принятии) международного договора в  форме федерального закона должно содержать  заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его утверждения, принятия, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий утверждения (принятия) договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции заключение Правительства.

В остальных случаях, т. е. когда утверждение (принятие) международного договора осуществляется не в форме федерального закона, предложения об утверждении (принятии) договора представляются в порядке, предусмотренном ст.9 в отношении предложений о заключении международных договоров.

3.6 Обмен документами