Субъекты федерации
обычно не обладают правом одностороннего
выхода (право сецессии) из союза; лишь
Конституция Эфиопии 1994 г. признает
право выхода из федерации. Однако вопреки
широко распространенному мнению
вряд ли можно считать отсутствие права
сецессии обязательным признаком федерации.
История знает целый ряд случаев, когда
сецессия осуществлялась фактически (Гражданская
война в США, сецессия Сенегала из Федерации
Мали, сецессия Сингапура из Федерации
Малайзия, сецессия Бангладеш из Пакистанской
федерации); еще больше было неудачных
попыток осуществления сецессии. Нет никаких
органических причин, которые исключали
бы юридическое закрепление права сецессии
в конституции.
2. Субъект федерации, как правило, наделяется
учредительной властью, т.е. ему предоставляется
право принятия собственной конституции.
Следует сразу же оговорить, что некоторые
федерации не наделяют субъекты учредительной
властью. Например, из 26 штатов Индии только
штат Джамму и Кашмир имеет собственную
конституцию. Ни провинции Канады, ни штаты
Венесуэлы своих конституций не имеют.
Наделение субъектов
федерации учредительной властью
обычно закрепляется в соответствующих
положениях союзной конституции. Однако
федеративные конституции устанавливают
принцип субординации, согласно которому
конституции субъектов федерации должны
соответствовать союзным конституциям.
Так, статья 28 (1) Основного Закона ФРГ гласит:
"Конституционный строй земель должен
соответствовать основным принципам республиканского,
демократического и социального правового
государства в духе настоящего Основного
Закона". Не менее категорическое предписание
содержится в ст. 49 федеральной Конституции
Швейцарской Конфедерации: «Федеральное
право обладает приматом по отношению
к кантональному праву, если последнее
ему противоречит».
Принцип соответствия
конституций субъектов федерации
союзной конституции неукоснительно
соблюдается и в тех случаях,
когда в отдельных государственных
образованиях сохраняются конституции, принятые ими до
вступления в федерацию (в Баварии и Гессене
Конституции были приняты в 1946 г., в Рейнланд-Пфальце,
Сааре и Бремене - в 1947 г., в штате Массачусетс
действует Конституция, принятая в 1780
г., в штате Нью-Гемпшир - в 1783 г.).
3. Субъекты федерации наделяются
в пределах установленной для них компетенции
правом издания законодательных актов.
Эти акты, которые действуют только на
территории субъекта федерации, должны
соответствовать союзному законодательству.
Принцип приоритета общефедерального
закона является всеобщим для всех без
исключения федераций. Соответствующие
нормы содержатся в конституциях. Так,
статья 31 Основного Закона ФРГ постановляет:
«Федеральное право имеет преимущество
перед правом земель». Более детально
это положение регулируется в ст. 251 Конституции
Индии: «...если какое-либо положение закона,
изданного легислатурой штата, противоречит
какому-либо положению закона, изданного
Парламентом... преимущественную силу
имеет закон, изданный Парламентом, независимо
от того, был ли он принят до или после
издания закона легислатурой штата».
Следует иметь
в виду также и то, что в пределах
субъектов федерации действуют
общесоюзные законы. Кроме того,
федеральные законодательные органы
могут, как правило, принимать законы
специально для определенных членов
федерации.
4. Субъект федерации
может иметь свою собственную
правовую и судебную систему.
Конституция союза и соответствующего
государственного образования определяет
порядок организации, процедуру
и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации.
Обычно независимо от числа членов федерации
судебная система строится по единому
образцу. Наиболее типичный пример в этом
отношении - судебные системы 50 американских
штатов.
Высшей судебной
инстанцией штата является Верховный суд штата, состав которого
либо избирается населением, либо назначается
губернатором с согласия сената штата.
Верховный суд штата занимается главным
образом рассмотрением апелляций на решения
нижестоящих судов. Подобно Верховному
суду США, Верховные суды отдельных штатов
являются высшими органами конституционного
надзора в пределах своей юрисдикции.
Они не только могут фактически отменить
любой закон штата под предлогом его несоответствия
конституции штата, но и ревизовать конституцию
штата. Верховный суд штата может признать
недействительным любой раздел конституции
штата на том основании, что он противоречит
федеральной Конституции.
В крупных штатах
создаются промежуточные апелляционные
суды, наделенные апелляционной юрисдикцией
в отношении решений общих судов первой инстанции. К последним
относятся окружные суды штатов, рассматривающие
дела по первой инстанции, в том числе
с участием присяжных заседателей. В эти
суды обжалуются решения низших судов
ограниченной или специальной юрисдикции
(мировые судьи, полицейские суды, муниципальные
суды, суды по делам о семейных спорах,
по делам о завещаниях и др.). В случае обжалования
решения низшего суда дело пересматривается
окружным судом заново в полном объеме.
5. Одним из
формальных признаков федерации
является наличие гражданства субъектов
федерации: каждый гражданин считается
гражданином союза и соответствующего
государственного образования. Такая
система закрепляется конституциями большинства
федеративных государств, например в США
закрепляется разд. 2, ст. 4, и разд. 1 XIV поправки
к Конституции. Соответствующие положения
содержатся в Конституциях ФРГ, Швейцарии,
Австрии. Конституции некоторых федераций
(Индия, Малайзия и др.) признают только
союзное гражданство.
Предоставление
субъектам федерации права собственного гражданства является,
по сути дела, обычной юридической фикцией,
т.к. этот институт на практике никаких
правовых последствий не порождает.
6. Длительное
время обязательным признаком
федеративной формы государственного
устройства считалась двухпалатная структура союзного парламента
(бикамерализм). Исключения из этого общего
правила появились только после Второй
мировой войны в связи с образованием
молодых государств. Впервые однопалатная
система при федеративной форме государственного
устройства была введена Конституцией
Исламской Республики Пакистан 1956 г., но
она просуществовала лишь до октябрьского
переворота 1958 г. Конституция Пакистана
1962 г. восстановила федеративную форму
государственного устройства и однопалатный
Парламент. Согласно Конституции 1973 г.
федеральный Парламент Пакистана состоит
из двух палат - Национального собрания
и Сената. Однопалатная система установлена
Конституцией Венесуэлы 1999 г., существует
в Танзании.
В настоящее
время в подавляющем большинстве
федераций существует двухпалатный парламент - закрепляется
институт бикамерализма. Нижняя палата
рассматривается как орган общесоюзного
представительства и избирается по территориальным
избирательным округам. Верхняя палата
представляет интересы субъектов федерации.
Применяется два принципа представительства
субъектов федерации в верхней палате:
равного и неравного представительства.
При равном представительстве каждый
субъект федерации вне зависимости от
численности населения посылает в верхнюю
палату одинаковое число депутатов (в
Сенат Конгресса США - по два сенатора
от каждого из 50 штатов). Согласно принципу
неравного представительства норма представительства
субъекта федерации в верхней палате устанавливается
в зависимости от численности населения.
Так, по Конституции Швейцарии 1998 г. 6 из
23 кантонов избирают в Совет кантонов
Союзного собрания по 1 депутату, а остальные
17 - по 2 депутата. Каждая земля ФРГ располагает
в бундесрате не менее чем тремя голосами;
земли с населением свыше двух миллионов
жителей имеют четыре голоса, а земли с
населением свыше шести миллионов жителей
- пять голосов. Число представителей,
посылаемых землями Австралии в Союзный
совет, колеблется от 3 до 12. В Канаде установлены
следующие нормы представительства провинций
в Сенате: Онтарио и Квебек - по 24, Новая
Шотландия и Нью-Брансуик - по 10, Манитоба,
Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван
и Ньюфаундленд - по 6, остров Принца Эдуарда
- 4. В Индии норма представительства штатов
в Совете штатов колеблется от одного
(Нагаленд, Манипур, Сикким и др.) до 34 (Уттар-Прадеш),
норма представительства союзных территорий
- от одного (Пондишери и др.) до трех (Дели).
Принцип равного
представительства на практике приводит
к тому, что преобладающее влияние
в верхних палатах получают малонаселенные
субъекты федерации.
По методу формирования
верхние палаты федеральных парламентов
подразделяются на выборные (Сенаты США,
Мексики, Австралийского Союза)
и назначаемые (Сенат Канады, бундесрат
ФРГ).
Все вышеперечисленные
признаки федерации отличают ее как
от унитарного государства, так и
от конфедерации, которая не представляет
собой формы государственного устройства,
а является формой объединения суверенных
государств.
При анализе
федерализма одним из наиболее сложных
вопросов является юридическое и
фактическое разграничение компетенции
между союзом и субъектами федерации.
Речь идет об установлении общих принципов
определения объема предметной компетенции
как союза, так и субъектов федерации.
Установление принципов разграничения
компетенции имеет большое значение прежде
всего потому, что от этого зависит юридическое
положение государственного образования
в союзе и характер тех отношений, которые
складываются между союзом и членами федерации.
Согласно принципу
дуалистического федерализма конституция
устанавливает сферу исключительной
компетенции союза (дается перечень
вопросов, по которым только союз может
издавать законодательные акты). Все остальные вопросы,
не содержащиеся в конституционном перечне
(так называемая остаточная компетенция),
представляют собой предметы ведения
нормоустанавливающих органов субъектов
федерации.
Впервые подобная
система разграничения компетенции
была осуществлена в США. Американская
Конституция установила систему дуалистического
федерализма, в основу которого положено
жесткое разграничение сфер компетенции
Союза и штатов. Раздел 8 ст. 1 содержит
перечень предметов правового регулирования,
относящихся к исключительной компетенции
Союза. В него входят: регулирование междуштатной
и внешней торговли; чеканка монеты; установление
стандартов мер и весов; учреждение почтовых
служб и почтовых дорог; выдача патентов
и авторских свидетельств; установление
признаков пиратства в открытом море и
наказаний за его совершение; объявление
войны; выдача каперских свидетельств
и разрешений на репрессалии; набор и содержание
армии; создание и содержание военно-морского
флота; созыв милиции; ведение внешних
сношений и управление территориальными
владениями.
Все вопросы, не
упомянутые в этом перечне, согласно
поправке X относятся к исключительной
компетенции штатов. Важнейшими из них
являются: проведение выборов; регулирование
внутриштатной торговли; установление
органов местного управления; поддержание
здравоохранения, общественного порядка
и публичной морали; изменение конституций
штатов и их органов власти и управления;
ратификация поправок к Конституции Соединенных
Штатов Америки.
Эта схема дополняется
принципом подразумеваемых полномочий, который выводится
из последнего абзаца разд. 3 ст. 1 Конституции.
Суть его сводится к тому, что все вновь
возникающие предметы правового регулирования
относятся только к компетенции Союза.
Далее, из духа
Конституции и практики ее применения выводится еще четыре положения,
корректирующие названную схему.
Во-первых, устанавливается
сфера совпадающих полномочий. Относящиеся
к ней вопросы входят в компетенцию
как Союза, так и штатов. К их
числу относятся: 1) принятие законов
и их применение; 2) налогообложение; 3) расходование
денег на поддержание «всеобщего народного
благосостояния»; 4) займы; 5) установление
и регулирование деятельности судебной
системы; 6) регулирование порядка организации
и деятельности банков и корпораций; 7)
приобретение собственности для общественных
целей.
Во-вторых, Конституция
содержит предписания, запрещающие
осуществление определенных действий
как Союзу, так и штатам: обложение
налогом экспортируемых товаров; жалование
дворянских титулов; разрешение рабовладения.
В-третьих, Конституция запрещает
Союзу: 1) вводить прямые налоги безотносительно
к населению штатов; 2) устанавливать неодинаковые
косвенные налоги; 3) предоставлять привилегии
в области торговли одному штату в ущерб
другому; 4) изменять границы штатов без
их согласия; 5) ограничивать применение
Билля о правах.
В-четвертых, штатам,
в свою очередь, запрещается: 1) вступать
в международные договоры; 2) чеканить
монету; 3) содержать войска и военные
корабли в мирное время; 4) принимать
законы, нарушающие договорные обязательства; 5) облагать налогами
импортируемые товары; 6) лишать граждан
равной правовой защиты; 7) лишать граждан
права голосовать на основе расы, цвета
кожи, пола или неуплаты избирательного
налога; 8) нарушать федеральную Конституцию
и не исполнять федеральные законы.
Таким образом,
мы видим, что юридически жесткая
граница между союзной и штатной
сферами компетенции даже с точки
зрения буквы Конституции отнюдь
не обладает абсолютной определенностью.
На практике же она весьма подвижна,
и фактические отношения между федерацией и
штатами постоянно развиваются.
Дуалистический
принцип разграничения компетенции
между союзом и членами федерации
применяется с определенными
дополнениями и поправками в Швейцарии,
Австралии, Мексике, Бразилии.
Согласно Конституции Австралии 1900 г. штаты обладают
остаточной компетенцией, а власть Союза
ограничена перечнем, содержащимся в ст.
51. Однако подразумеваемые полномочия,
в отличие от США, сохраняются за штатами.