Курс лекций по "Конституционному праву зарубежных стран"

Принцип двух исключительных сфер компетенции применяется в  тех странах, основной закон которых устанавливает перечень предметов ведения как законодательного органа союза, так и законодательных органов субъектов федерации. Однако этот принцип существенным образом искажается положением, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции членов федерации, считается окончательным, а исключительная компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Совершенно естественно, что рассматриваемый принцип разграничения компетенции придает федерации значительно больший централизм, чем американский дуалистический федерализм. Впервые принцип двух исключительных сфер компетенции был введен в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. Напуганные Гражданской войной в США тогдашние канадские лидеры постарались создать сильное федеральное правительство и ограничить права провинций (этот принцип сохранен Конституцией Канады 1982 г.).

В некоторых  федерациях (Германия, Австрия) устанавливается две сферы компетенции: исключительная компетенция союза и сфера конкурирующей компетенции. Наиболее строго эта система проведена в Основном Законе ФРГ.

Подобная система  разграничения компетенции оставляет  за союзом право в случае необходимости  вообще парализовать законодательную деятельность субъектов федерации и тем самым ликвидировать федеративную форму государственного устройства.

В двух Федерациях (Индия и Малайзия) установлена  трехчленная система разграничения  компетенции между Союзом и субъектами Федерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского Союза.

Конституция Индии  устанавливает три сферы полномочий, строго определяя границы каждой из них. Разграничение компетенции  между Союзом и штатами регулируется гл. I ч. XI Конституции и седьмым приложением к Конституции.

В первую сферу  полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Союза. Перечень I - Перечень вопросов, отнесенных к компетенции Союза - содержит около 100 пунктов.

Вторую сферу  полномочий составляют вопросы, отнесенные к компетенции штатов (около 70 пунктов). Однако эта сфера не носит исключительного характера, т.к. в условиях чрезвычайного положения союзный Парламент может принимать законы по любому вопросу, отнесенному приложением седьмым (Перечень II) к компетенции штатов. Так, в случае издания Президентом Индии прокламации о введении чрезвычайного положения всякое разграничение компетенции между Союзом и штатами ликвидируется и страна превращается в унитарное государство. Кроме того, по решению верхней палаты Парламента, принятому 2/3 голосов, Федерация может отнести к своему ведению любой вопрос исключительной компетенции штатов.

Третью сферу  полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции Союза  и штатов (около 50 пунктов). По всем этим вопросам законодательствовать может как союзный Парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом Союза.

Что касается тех  вопросов, которые не предусмотрены  ни одним из трех Перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции Союза.

Таким образом, установленная Конституцией Индии  система разграничения компетенции  между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю определенность, фактически носит весьма относительный характер и ставит субъекты Федерации в зависимость от Союза.

Аналогичная система  разграничения компетенции между  Федерацией и государствами была установлена Конституцией Федерации  Малайзия (1957 г.), которая также предусматривает  три сферы компетенции, предметное содержание которых определено тремя Перечнями, имеющимися в девятом приложении к Конституции. Существенное отличие от индийской системы состоит в том, что остаточные полномочия, не содержащиеся ни в одном из Перечней, оставляются не за федерацией, а за штатами.

Рассмотренные юридические системы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без установления фактического разграничения компетенции, которое складывается на практике.

Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего, следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Система государственных  органов субъектов федерации  регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных  образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина  и т.д.). Общей закономерностью является то, что организация государственных органов субъектов федерации почти всегда копирует федеральную систему. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются государствами.

В государственных  образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные  органы, которые могут быть как  однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В Германии во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) тоже однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек, а в США однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.

Однопалатные  законодательные органы и нижние палаты двухпалатных органов избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, Германия, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых (США, Аргентина) или многостепенных (Индия) выборов, либо назначаются (Канада).

Исполнительные  органы субъектов федераций образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, Германия, Австралия) исполнительный орган формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед Законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти государственных образований имеется орган, который занимает положение, соответствующее положению главы государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзия и т.д.).

Субъекты некоторых  федераций (США, Германия, Индия) имеют  собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием  регионального законодательства Конституции.

Рассмотрим  наиболее типичные примеры организации  государственных органов в субъектах  федераций.

В штатах США  система государственных органов  строится в соответствии с президентской  формой правления. Высшим должностным  лицом штата, носителем исполнительной власти, является губернатор, который во всех штатах, за исключением Миссисипи (там губернатор избирается выборщиками), избирается прямыми выборами на срок от 2 до 4 лет.

В большинстве  штатов по той же системе, что и  губернатор, избирается лейтенант-губернатор, который в случае вакантности должности губернатора является его преемником.

Губернатор  является исполнительным органом власти в штате. Он направляет и координирует деятельность администрации штата. Полномочия губернатора как главы  Правительства зависят от того, какая система административных органов принята в данном штате. Его полномочия меньше в тех штатах, где высшие должностные лица избираются непосредственно населением. В тех же штатах, которые вместо системы независимых ведомств учредили по примеру федерального Правительства департаменты, осуществляющие контроль за отраслевыми органами управления, полномочия губернатора значительно весомее.

Губернатор  осуществляет назначения на целый ряд  должностей в администрации штата, но во многих случаях его решение приобретает юридическую силу только после утверждения Законодательного собрания. Следует также иметь в виду, что ряд должностных лиц штата (секретарь штата, казначей, аудитор, генерал-атторней и др.) избираются либо населением, либо Законодательным собранием.

Губернатор  является главнокомандующим милиции  штата, ему принадлежит право  помилования, он осуществляет связь  с Правительством федерации и  правительствами отдельных штатов.

В законодательной  сфере губернатор обладает рядом  важных полномочий. Он созывает Законодательное собрание штата на внеочередные сессии, обращается к нему с посланиями, которые фактически представляют собой законодательную программу. Во всех штатах, кроме Северной Каролины, губернатор имеет право отлагательного вето, причем в большинстве штатов губернаторское вето носит более гибкий характер, чем президентское, т.к. он может опротестовать отдельные статьи законопроекта (выборочное или постатейное вето).

Губернатор  не только имеет значительные полномочия в сфере исполнительной и законодательной, но и является главой правящей партии в штате. Он занимает центральное положение в администрации штата и в некоторых отношениях обладает, конечно, в сопоставимых масштабах, даже большими полномочиями, чем федеральный Президент.

Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично.

Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам, которые федеральной Конституцией отнесены к их компетенции. Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и теми же способами, что и законодательные полномочия Конгресса Президентом. Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми же принципами, которые применяются в Конгрессе. Федеральное Правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить Законодательное собрание штата.

В Индии система  государственных органов штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями союзной Конституции. Формально наделяется исполнительными полномочиями губернатор штата, который назначается союзным Президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий.

Полномочия  губернатора в целом аналогичны полномочиям союзного Президента: он назначает главного министра штата, а по совету главного министра - министров; ему предоставлено право назначения целого ряда других высших должностных лиц штата.

В законодательной  сфере губернатор осуществляет следующие  полномочия: он созывает законодательный  орган штата (легислатуру) на сессии, имеет право распустить нижнюю палату легислатуры - Законодательное собрание; он вправе обращаться с посланиями к легислатуре, что на практике означает предоставление ему законодательной инициативы; все законопроекты, принятые легислатурой, направляются губернатору на рассмотрение, и губернатор может наложить на законопроект вето, которое преодолевается в том случае, если легислатура повторно одобрит опротестованный им законопроект; он может также зарезервировать принятый легислатурой законопроект для рассмотрения последнего союзным Президентом; в период между сессиями легислатуры штата губернатор имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу, по всем вопросам, отнесенным к компетенции легислатуры.

Полномочия  губернатора штата по букве Конституции  весьма значительны, но фактически он лишен самостоятельности. Это объясняется тем, что в силу сложившегося конституционного обычая губернатор либо выступает как агент центральной власти, либо его полномочия осуществляются Советом министров штата.

Правительство штата - Совет министров, руководимый  главным министром штата, - формально учреждается для того, «чтобы помогать и давать советы губернатору в осуществлении его функций». Совет министров несет коллегиальную ответственность за свою деятельность перед Законодательным собранием (нижней палатой) или однопалатной легислатурой. Он остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в легислатуре штата. Между губернатором и Советом министров штата существуют те же отношения, что и между союзным Президентом и Кабинетом. Все полномочия губернатора (за исключением тех случаев, когда ст. 163 Конституции ему предоставлено право действовать по собственному усмотрению) осуществляются Советом министров, действующим от его имени.

Законодательные полномочия Конституция предоставляет  однопалатным или двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и однопалатные легислатуры избираются населением соответствующих штатов сроком на пять лет и, как было уже сказано, могут быть досрочно распущены губернатором штата.

Верхние палаты - законодательные советы - создаются по очень сложной системе: около 1/3 членов законодательного совета избираются коллегией выборщиков, состоящей из депутатов органов местного самоуправления; 1/12 - избираются лицами, имеющими высшее образование; 1/12 - избираются учителями; около 1/3 - избираются Законодательным собранием штата из числа лиц, не являющихся его депутатами. Часть членов законодательного совета назначается губернатором. Законодательный совет каждые два года обновляется на одну треть.