Местное самоуправление

В исключительной компетенции  представительного органа муниципального образования находится осуществление  контроля за исполнением органами и  должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно с учетом требований федерального законодательства.

Вместе с тем следует  иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Аналогичным образом  складываются и взаимоотношения  между органами самоуправления этих образований. Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.¹⁵

Вместе с тем Федеральный  закон устанавливает формы взаимодействия муниципального района с городскими и сельскими поселениями, которые входят в состав муниципального района; допускает возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей соответствующих органов местного самоуправления поселений.¹⁶

В целях взаимодействия органов  местного самоуправления, выражения  и защиты общих интересов муниципальных  образований Федеральный закон  предусматривает образование совета муниципальных образований субъекта Федерации.¹⁷

Для организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти, и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами Закон предусматривает также возможность образования совета муниципальных образований субъектов Федерации единого общероссийского объединения муниципальных образований.¹⁸

Совокупность организационных  форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования  образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Термин «основы местного самоуправления» является новым  для российского государствоведения. Впервые это понятие было введено  Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.¹⁹ Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Под основой местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальной властью.²⁰

Можно выделить следующие  элементы основ местного самоуправления: правовые основы, территориальные основы, организационные основы, финансовые основы, экономические основы (финансово-экономические основы).

Согласно ст.4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют: 
1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; 
2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 
3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации; 
4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В перечне нормативных  правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления и в соответствии со ст.15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).²¹

Такое законодательное  расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить  тем, что местное самоуправление обеспечивает реализацию общепризнанного  права каждого человека принимать  участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.²²

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских  территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Организационные основы местного самоуправления – это совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.²³

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено  эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

Финансово-экономические  основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.²⁴

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, законов субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, регламентах их представительных органов, положениях и других муниципальных правовых актах устанавливаются наименование, порядок формирования, срок полномочий и внутреннее строение представительных органов, порядок формирования их рабочих органов и должностных лиц, депутатских объединений, а также порядок осуществления представительными органами своих полномочий, основные правила и процедуры их работы, другие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. 

3. Взаимоотношение  органов местного самоуправления  и органов государственной власти.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что:

1. участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, прямо установленных Законом.²⁵
2. осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.²⁶
3. муниципальные правовые акты по вопросам местного значения могут быть отменены или их действия может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, или в судебном порядке.²⁷

Принцип организационного обособления местного самоуправления призван обеспечить возможность  муниципальным образованиям, «не  нарушая более общих законодательных положений», самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».²⁸ В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчётность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством. Так в Уставе Самарской области все это определяется шестнадцатой, семнадцатой, восемнадцатой и девятнадцатой главами.²⁹

Рассматриваемый принцип предопределяет взаимоотношений муниципальных образований между собой. Согласно ст.17 Федерального закона 2003 г. общие полномочия органов местного самоуправления, установленные данной статьёй, осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. При этом подчинённость органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ. При этом органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и вправе давать письменные предписания по устранению выявленных в ходе осуществления этого контроля нарушений. Эти предписания обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, которые, однако, могут их обжаловать в судебном порядке. Закон допускает также и возможность отмены муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченными государственными органами.³⁰

Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с  органами государственной власти, формируя местные бюджеты, при изменении  границ муниципальных образований, их преобразовании, а также осуществляя полномочия в иных сферах местной жизни.

Законодательство наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации, а также закрепляет обязанность  органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.³¹

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в  деятельности местного самоуправления. 
 
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-власными полномочиями может осуществляться в двух формах.³² Передача – способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование – это предоставление государственным органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы  наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, надо иметь в виду следующее:

1. в соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями осуществляется только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в современном ведении Российской Федерации и её субъектов, передача или делегирование полномочий осуществляется законом РФ, законами субъектов РФ;
2. объём передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции РФ говорится об отдельных государственный полномочиях, хотя критерии оценки этого найти сложно;
3. наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важно, новое для практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций;
4. государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих государственных органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий; оценивать принимаемые органами местного самоуправления решения не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности;
5. передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления;
6. даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Следовательно, нельзя принять единых перечень отдельных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения либо по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможности муниципальных образований;
7. поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определённому органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования или др.), а муниципальному образования.³³