Практика разделения властей

А. А. Керимов

Российская практика разделения властей

Разделение властей — один из основополагающих принципов демократической политической системы. Возникнув как идея, концепция разделения властей за длительную историю своего существования постепенно превратилась в политический, а затем и в конституционный принцип многих государств.

Разделение властей имеет несколько целей: 1) каждая ветвь предназначена для осуществления определенных функций государства и не должна заменять, подменять другие сферы; 2) создание и функционирование системы сдержек и противовесов, чтобы власти контролировали друг друга; 3) недопущение сосредоточения всей полноты государственной власти в рамках какой­либо одной ветви, установление единовластия, а говоря иначе, диктатуры одной системы.

Понятие «разделение властей», с одной стороны, вполне определенно: оно подразумевает разграничение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, с другой — многозначно, так как указанное разграничение бывает весьма условным, а нередко и противоречивым. Теория и практика разделения властей не отрицает единства власти. Эта концепция отрицает единовластие. Единство власти предполагает заинтересованное ­сотрудничество, взаимодействие всех ее трех ветвей, недопущения сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей, установления диктатуры. Здесь нельзя не согласиться с точкой зрения, согласно которой «единство и целостность государственности не позволяют ставить вопрос о том, какая власть важнее и более «властная». Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной или наоборот...».

Принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Это вовсе не означает, что он обязательно упоминается в тексте основного закона. Этот принцип находит свое отражение в построении механизма осуществления власти. А реальность существования разделения властей подтверждается или опровергается практикой формирования и функционирования последнего. Поэтому полноту реализации разделения властей можно рассматривать как критерий демократичности политического режима.

Разделение властей как политический феномен происходит не в силу традиционности данного принципа организации государственной власти, а объективно проистекает из невозможности осуществления власти из единого центра, единым властвующим субъектом. Необходимо учитывать и тот факт, что народ в различных общественно­экономических формациях неоднороден. Социальные классы и слои общества наряду с общими интересами имеют и специфические, которые могут быть представлены и реализованы через различные государственные структуры. Поэтому разделение властей на отдельных этапах общественного развития возможно не только в организационно­правовом, но и социально­политическом смысле. В демократическом государстве народ, оставляя за собой конституционное право осуществлять власть и решать некоторые управленческие вопросы через институты прямой демократии, предоставляет значительный объем властных полномочий государственным структурам. Таким образом, объектом разделения являются не только функции, но и властные полномочия, что и дает право говорить о разделении властей.

Для западной политической традиции проблема разделения властей сводилась часто к стремлению различных социальных слоев сохранить свои привилегии в условиях гражданского общества. С этим связаны острые дискуссии о соотношении палат, распределении полномочий и многие другие. Однако специфика подобных кризисов состояла в том, что они разворачивались в рамках более и менее оформившегося гражданского общества и институтов народного представительства, а способом разрешения конфликтов становились реформы избирательной системы, парламентские реформы, институциализация политических сил в рамках парламентской системы разделения властей и, наконец, появление эффективной системы внутрипарламентского регулирования через изменяющийся баланс сил парламентских фракций, партийных объединений, группирующихся вокруг известных в стране лидеров.

Совершенно по­иному обстояли дела в России. Исторически в российской общественно­политической и философской мысли прослеживается закономерность в понимании принципа разделения властей не в его европейском значении, как метода рационального государственного устройства, а всего лишь как способа по ограничению власти государя­самодержца. Разный подход в понимании концепции разделения властей объясняется спецификой политического развития страны, определяющийся многочисленными факторами, такими как экономические, природные, религиозные и др.

Общеизвестно, что большевистское руководство полностью отвергло разделение властей и как концепцию, и как конституционный принцип. Исходя из посылки классового характера власти и необходимости утверждения диктатуры пролетариата, в официальной советской доктрине утвердился особый подход к основам построения механизма власти. Он нашел отражение и закрепление в конституционном законодательстве. Причем, что ­особенно интересно, последовавший в годы хрущевской оттепели формальный отказ от концепции диктатуры пролетариата, как выполнившей свои функции и изжившей себя, никак не повлиял на принцип, положенный в основание фундамента власти. Этот отказ носил декларативный характер и весьма мало сказался на организации и осуществлении государственной власти.

На современном этапе попытка внедрения в систему государственной власти отдельных элементов западного принципа государственного строительства связана с курсом М. С. Горбачева на политические реформы. С первых лет перестройки в политической системе начались изменения, направленные на демократизацию советского общества. Однако процессы демократизации носили поверхностный, почти неуправляемый характер, вели к ослаблению государственности, расшатыванию связей между союзными республиками, развертыванию национал­сепаратистских движений.

Предложенная М. С. Горбачевым политическая реформа предполагала передачу всей полноты государственной власти от КПСС Советам. Представительную демократию предлагалось дополнить прямой: народные референдумы должны были выносить решения по всем важнейшим вопросам. Съезд народных депутатов также рассматривался как форма непосредственной демократии. Отстаивалась идея сильной исполнительной власти, но при этом с обязательным всенародным избранием ее главы — президента.

Реформа политической системы не ставила на повестку дня задачи разделения властей. Политическая система общества пока эволюционировала лишь в направлении разграничения полномочий партийного аппарата и государственных органов власти. Вертикаль органов государственной власти, как законодательных, так и исполнительных формировалась заново. В дальнейшем идеи разделения властей нашли отражение в Конституции РФ и легли в основу государственного устройства.

В политической истории посткоммунистической России шел процесс эволюции взглядов на принцип ­разделения властей, изучения мирового опыта, выявления оптимальных моделей и их адаптации к российской действительности вплоть до его признания в качестве принципа государственного строительства и закрепления в Конституции РФ 1993 г.

В России до принятия новой Конституции РФ (декабрь 1993 г.) действовала Конституция РСФСР 1987 г., составленная по образцу Конституции СССР 1977 г., дополненная многочисленными поправками и изменениями перестроечного периода.

«Организация и деятельность Советского государства, — гласила ст. 3 Конституции РСФСР, — строятся в соответствии с принципом демократического централизма...». Принцип, заимствованный из арсенала коммунистической партии, все еще сохранял свое действие и в условиях, когда формально был взят курс на демократизацию советского строя. Изменения, происходившие в обществе, далеко не сразу были приняты парламентариями. Единство и централизация власти в глазах многих народных депутатов оставались незыблемой ее основой. Очевидно, трудно было ожидать моментальных и радикальных перемен от Верховного Совета, примерно 80% членов которого представляли КПСС. 

Демократический централизм в конечном итоге уступил место принципу разделения властей, который с конца 1991 г. нашло отражение не только в реформированном Основном законе, но и практически в том или ином виде во всех проектах новой Конституции России. Даже в проекте Конституции коммунистического толка, опубликованном 24 июня 1993 г., появляется статья, посвященная разделению властей. «Государственная власть в Российской Федерации, в республиках и других государственных образованиях, входящих в ее состав, — гласит ст. 5 этого проекта, — осуществляется представительными (законодательными), исполнительными и судебными органами, действующими на основе принципа разделения властей». В этой же статье далее следует положение о единстве власти, осуществляемой повсеместно Советами. Согласно данному проекту, на смену всевластию партии должно было прийти всевластие Советов, однако данным документом никакие системы сдержек и противовесов не предусматривались.

В проекте Конституции, одобренном Конституционным совещанием 12 июля 1993 г., проблемы разделения властей, единства власти и порядка ее осуществления разведены по трем статьям. В них подтверждается обеспечение единства власти в связи с суверенитетом Российской Федерации (ст. 4), разделение законодательной, исполнительной и судебной властей и предметов ведения Федерации и ее субъектов (ст. 10) и осуществление государственной власти Российской Федерации Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и судами Российской Федерации (ст. 11).

Окончательный проект Конституции Российской Федерации, представленный на референдум, в части, касающейся разделения властей, кардинальных изменений не содержал. Но некоторая редакционная правка была проведена. Вопрос о единстве системы государственной власти увязан с федеративным устройством, государственной целостностью и разграничением предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5). Особо выделена ст. 10, гласящая: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Принцип изложен достаточно лаконично, четко и ясно. Его продолжением и развитием служит ст. 11, состоящая из трех частей. Часть первая подтверждает, какие именно органы осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды. Часть вторая относит к ведению субъектов федерации образование их органов государственной власти. Наконец, третья часть устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции, федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Анализ разделения властей предполагает изучение этого феномена в двух направлениях: по горизонтали и вертикали, то есть речь идет о разделении власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями и о разделении власти между федеральным центром и регионами. Оба направления сегодня являются определяющими в сфере строительства российского правового государства.

Разделение властных функций проходит по несущим конструкциям государственного управления: законодательный представительный орган в лице Федерального Собрания обладает правом на законотворчество; исполнительный в лице Президента и Правительства — на практическую реализацию законов; судебный орган — на улаживание споров и конфликтов. Силовое вторжение одной из ветвей власти в область деятельности другой может привести к смешению функций и в результате — к ослаблению авторитета власти в целом.

Существуют и другие подходы к оценке способов разграничения функций властей. Болгарский исследователь С. Баламезов считает, что власти необязательно уравнивать между собой, лучше подчинить деятельность исполнительных и судебных органов закону. Тем самым обеспечивается превращение принципа разделения властей в важнейший элемент правового государства. Такой подход в современной России едва ли возможен. И не столько из­за политических соображений, сколько по причине медленного развертывания законотворческого процесса.

Российские специалисты также по­разному оценивают значение каждой ветви власти. Одни подчеркивают приоритет законодательной власти, другие отмечают особую роль власти субъектов Российской Федерации, третьи считают «центром притяжения» всей государственной машины исполнительную власть.

Российская Федерация представляет собой наиболее сложный вариант государства, построенного на принципе разделения властей. Институт президентства вносит дополнительные осложнения в реальную политику разделения властей, поскольку де­факто значительная часть полномочий ветвей власти соединяется в руках Президента как главы государства. В результате создается почва для дисбаланса сил, что ведет не к их взаимодействию на основе взаимодополнения, а к выяснению сфер влияния.

Большинство российских ученых склоняется к мнению, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Вместе с тем существуют различные точки зрения на место и природу президентской власти в России.

Так, О. Е. Кутафин полагает, что сегодня разделение властей в России «характеризуется почти повсеместным господством исполнительной власти, а также президентской, стоящей над всеми другими властями». Близкую по смыслу позицию, которую разделяем и мы, занимает Ю. И. Скуратов, утверждающий, что «институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полупрезидентской республики». Крайнюю позицию в этом вопросе занимает М. А. Краснов, который утверждает, что «мы являемся свидетелями оформления еще одной ветви власти — президентской». Однако эта позиция, на наш взгляд, не совсем верна, поскольку наличие терминов «глава государства», «президент» вовсе не означает появление четвертой ветви власти.

Механизм, заложенный в Конституции РФ для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент обладает очень широким арсеналом средств воздействия на законодательную и исполнительную власти. Президент не просто арбитр, наблюдающий со стороны за соблюдением правил политической игры ее участниками. Он сам участвует в этой политической игре, что не может не сказаться на функционировании властей.