Управление муниципальным хозяйством в муниципальных образованиях

Органы местного самоуправления выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия "муниципальное управление", поскольку оно, как и понятие "муниципальное хозяйство", имеет двойственную природу.

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан.

Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Это несколько громоздкое определение, тем не менее, достаточно полно отражает содержание понятия "муниципальное управление", поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало, чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

1.2 Организационная специфика муниципального хозяйства

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип "выделенной компетенции" местного самоуправления). Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).

Вместе с тем Конституция РФ (часть 2 статьи 132) и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Соответственно, передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления. Это означает, что она должна носить весьма ограниченный характер – как в количественном (объем делегированных полномочий), так и в качественном (виды передаваемых полномочий) отношении. И прежде всего, должен быть ограничен перечень государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления.

Все государственные полномочия по субъекту (по правообладателю) могут быть поделены на: а) полномочия РФ и б) полномочия субъектов РФ. В зависимости от сферы ведения полномочия делятся на: а) полномочия по предметам исключительного ведения (РФ или субъектов РФ) и б) полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом следует иметь в виду, что федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, а также договорами (соглашениями) федеральные полномочия могут передаваться органам государственной власти субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ – федеральным органам государственной власти. То есть с точки зрения принадлежности полномочия РФ и субъектов РФ подразделяются на собственные и делегированные, причем перераспределяться в порядке передачи части полномочий от одного уровня власти к другому, согласно действующему законодательству, могут и полномочия по предметам исключительного ведения РФ или субъектов РФ, и полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Частью 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – законами субъектов РФ. Буквальное толкование данной нормы означает, что возможна передача любых собственных полномочий РФ и субъектов РФ органами власти того уровня, которым они принадлежат. Таким образом, следует признать принципиально допустимой передачу органам местного самоуправления:

1) Российской Федерацией – а) полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ и б) полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

2) субъектами РФ – а) полномочий субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ и б) полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

По поводу возможности передачи органами государственной власти РФ или субъектов РФ делегированных им полномочий друг друга законодательство не содержит каких-либо конкретных предписаний, и это порождает немалую правовую неопределенность. Далее, на основе системного анализа действующих правовых норм, мы попытаемся выявить и сформулировать правила на этот предмет.

Но в первую очередь необходимо определить общие принципы передачи полномочий, касающиеся их содержания и объема. Законодательство не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал, однако их можно логически вывести из иных общих нормативных положений:

- недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;

- недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами субъекта РФ отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);

- передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления (вопросы материально-правового характера – основания и условия совершения действий в рамках осуществления полномочий, в значительной мере вопросы процессуального характера также);

- законность, или непротиворечие передачи полномочий законодательству – Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ). Это правило вытекает из установленной иерархии актов по юридической силе, закрепленных, в частности, в статьях 15, 76 Конституции РФ, статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данное правило прямо закреплено применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ (абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Учитывая, что по собственным полномочиям РФ и субъектов РФ, как указывалось выше, действует общее правило, разрешающее такую передачу, критерий непротиворечия подразумевает отсутствие специальных запретов на передачу тех или иных полномочий (а не наличие специальных разрешений на это): полномочия могут передаваться, если это прямо не запрещено законом.

Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в пункте 2 статьи 26.3 закрепляется исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ, т.е. понимаемых как собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Согласно пункту 7 той же статьи, иные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляемые другими федеральными законами, определяются как передаваемые субъектам РФ полномочия РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета. В пункте 6 той же статьи устанавливается, какие из закрепленных в пункте 2 полномочий субъектов РФ не могут передаваться органам местного самоуправления. Таким образом, по данному Закону для собственных полномочий субъектов РФ критерий непротиворечия означает отсутствие прямого запрета на передачу полномочий. Соответственно, в этом случае наличие или отсутствие в специальном (отраслевом) законе разрешающей оговорки не имеет принципиального значения.

С 2006 года органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого – 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21).

К собственным полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые запрещено передавать органам местного самоуправления, в настоящее время относятся:

1) материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;

2) организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;

3) формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов;

4) передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;

5) финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов);

6) организация обязательного медицинского страхования неработающего населения;

7) организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

8) предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта РФ стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;

9) заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ;

10) установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

11) привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ;

12) наделение городских поселений статусом городского округа;

13) определение границ муниципальных образований в установленном порядке;

14) учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;

15) установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

16) материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;

17) утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;

18) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы РФ;

19) участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;