Мясцовае самакіраванне Рэспублікі Беларусь

Аднак в сярэдзіне 1980-ых гг. пачаліся перамены ў палітычным, эканамічнім і грамадскім жыцці СССР, якія былі звязаны з “перабудовай” Гарбачова. Дзякуючы гэтаму к пачатку 1990-ых гг. у СССР з’явілася мажлівасць правядзення курса на дэцэнтралізацыю ўлады і развіццё рэальнага мясцовага самакіравання. У кастрычніку 1989 г. Вярхоўным Саветам БССР былі ўнесены змяненні і дадаткі ў Канстытуцыю БССР, якія некалькі паднялі статус мясцовых Саветаў дэпутатаў і значна – Вярхоўнага Савета БССР. Такім чынам існавала чатырохступенная сістэма прадстаўнічаў (Вярхоўны Савет, абласны Савет, раённы (гарадскі) Савет, вясковы (сельскі) Савет дэпупатаў) і выканаўчай (Урад, абвыкамкамы, райвыкамкамы (гарвыкамкамы), выкамкамы вясковых (сельскіх) Саветаў дэпутатаў) улады, былі ўключаны палажэнні аб стварэнні пастаянна дзейнуючых прэзідыўмаў Саветаў для перадачы ім ад выкамкамаў усей арганізацыйнай работы, пашырэння кантролю за выканаўчым апаратам. Акрамя таго, быў зменены арт. 131 Канстытуцыі пра грамадскія органы самакірававання – цяпер “мясцовыя Саветы народных дэпутатаў рэалізоўваюць сваю дзейнасць у цеснай сувязі з органамі грамадскага тэрытарыяльнага самакіравання, грамадскімі арганізацыямі і працоўнымі калектывамі…”[12].

У красавіку 1990 г. уступіў у сілу закон “Аб агульных пачатках мясцовага самакіравання і меснай гаспадаркі ў СССР”. У законе меркавалася пашырыць правы Саветаў першаснага ўзроўня (сельскіх, вясковых, гарадскіх) па пытаннях рэалізацыі на даннам узроўні іх асабістай кампетэнцыі. Упершыню ў заканадаўчым плане было пастаўлена пытанне аб сістэме юрыдычных гарантый мясцовага самакіравання, уключая яго судовую абарону. Згодна закону было ўсталявана, што ўзровень мясцовага самакіравання пачынаецца там, дзе жыхары здольны ўзаемадзейнічаць непасрэдна друг з другам і з органамі мясцовага самакіравання [2].

Мясцовыя органы вызначаліся ў законе не як органы дзяржаўнай улады і кіравання, а як органы мясцовай улады. Яны ўжо роўна не разглядаюцца як элементы цэнтралізаванай сістэмы, забяспэчваючы ў першую чаргу “цікаўнасці дзяржавы” на месцах, часцей адарваных ад рэальных патрэб людзей. Мясцовыя органы ў большай ступені выступаюць як структуры тэрытарыяльных аб’яднанняў грамадзян, якія дзейнічаюць у рамках закона і іх цікаўнасцяў. Дзяржаўная ўлада не павінна была ўмешвацца непасрэдна ў мясцовае самакіраванне, але была абавязанна забяспэчыць мажлівасці для яго функцыянавання і развіцця. Згодна закону выключалася вертыкальнае адміністратыўнае падпарадкаванне органаў улады рознага тэрытарыяльнага ўзроўня, а ніжэйшыя тэрытарыяльныя ўзроўні органаў улады і кіравання надзяляліся максімальнымі кіраўнічнымі паўнамоцтвамі, адказнасцю і эканамічнымі рэсурсамі [2].

Упершыню было усталявана, што эканамічную аснову мясцовых Саветаў складае камунальная ўласнасць, таксама ўпершыню ў сістэму мясцовага самакіравання былі ўключаны органы тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання і іншыя формы непасрэднай дэмакратыі. Саветы маглі самастойна распрацоўваць, зацвярджаць і выконваць бюджэты сваіх тэрыторый. Акрамя таго, толькі са згоды мясцовых Саветаў маглі вырашацца пытанні стварэння і рэарганізацыі эканамічных аб’ектаў, а таксама карыстання прыродных рэсурсаў [2].

Закон “Аб агульных пачатках мясцовага самакіравання і меснай гаспадаркі ў СССР” не толькі па духу, але і па самой форме быў блізкі да еўрапейскага погляду на мясцовае самкіраванне і быў хутчэй праграмным дакументам, чым нарматыўна-прававым актам прямога дзеяння.  Ён успрыняў многія ідэі прынятай Саветам Еўропы ў 1985 г. Еўрапейскай Хартыі аб мясцовым самaкіраванні. Закон быў арыентаваны на пашырэнне паўнамоцтваў мясцовых Саветаў, замацаванне іх самастойнасці як у прававым, так і ў фінансава-эканамічным плане. Пры гэтым дадзены дакумент дастаткова дакладна адлюстраваў ідэю субсідыярнасці ў размеркаванні кампетэнцый мясцовых органаў рознага ўзроўня [2]. Ідэя субсідыярнасці прадугледжавае, што пытанні можна вырашаць на ніжэйшых узроўнях кіравання, няма сэнсу перадаваць наверх. У самой Хартыі паняцце субсідыярнасці сфармулявана наступным чынам: “Осуществление государственных полномочий , как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам” [2].

Закон 1990 г. даваў магчымасць саюзным рэспублікам зрабіць самастойны выбар. На жаль, далёка не ўсе рэспублікі, маецца на ўвазе і структура ўлады і грамадскія інстытуты, аказаліся гатовымі да прыняцця прагрэсіўнага заканадаўства аб мясцовым самакіраванні. В большасці выпадкаў быў абраны свайго рода прамежкавы варыянт, але гэта вырашалася ўжо пасля распаду СССР. 

Такім чынам, мясцовае самакіраванне на Беларусі ў савецкі час не развівалася доўгі час, таму што ўрад лічыў небяспечным надаваць пэўную самастойнасць мясцовым і грамадскім органам самакіравання. Але падзеі канца 1980-ых і 1990-ых дала падставу для перагляду да органаў самакіравання, аднак гэтыя рашэнне з’явіліся позна, каб як-небудзь паўплываць на іх. Таму, можна казаць, што нават пры пануючай ролі палітычнай партыі, залежнасць мясцовых Саветаў ад уладавай вертыкалі, самакіраванне развівалася дзвума напрамкамі: дзяржаўныя органы самакіравання і грамадскія. Але пасля набыцця суверэнітэту, Беларусь пачала фарміраваць асобную сістэму мясцовага самакіравання. Аб гэтым будзе прысвечана наступная глава.

Глава 2. Мясцовае самакіраванне Беларусі ў 1991 – 1993 гг.

Пасля набыцця суверэнітэту Рэспубліка Беларусь амаль год карысталася старымі савецкімі законамі, у тым ліку і аб мясцовым самакіраванні, прынятыя ў 1979 – 1980 гг.,а таксама Канстытуцыяй БССР 1978 г. рэдакцыі 1989 г. Гэтыя акты вылучалі кампетэнцыю Саветаў у розных галінах і сферах, але пры гэтым замацоўвалі адзінства сістэмы Саветаў як прадстаўнічых органаў дзяржаўнай улады, кіраўніцтва з боку вышэйстаячых над ніжэйстаячых. Ужо незалежнай краіне трэба было вырашыць пытанне аб выпрацоўцы закона аб самакіраванні. Праект закона быў распрацаваны і прадстаўлены на паседжанні Вярхоўнага Савета Рэспублікі 20 лютага 1991 г. У гэты ж дзень ён быў прыняты, як закон Рэспублікі Беларусь ад 20 лютага 1991 г. № 617-XII “Аб мясцовым самакіраванні і мясцовай гаспадарцы ў Рэспубліцы Беларусь” (яго першапачатковая назва). Падпісаў яго старшыня Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь М. Дэментэй. Пачнем разгляд гэтага закона.

У законе ўпершыню ўведзена паняцце мясцовага самакіравання, якія гучыць наступным чынам: “Мясцовае самакіраванне – форма арганізацыі і дзейнасці грамадзян для самастойнага вырашэння непасрэдна ці праз абраныя імі органы сацыяльных, культурных і палітычных пытанняў мясцовага значэння зыходзячы з інтарэсаў насельніцтва і развіцця адмінітстрацыйна-тэрытарыяльных адзінак на аснове уласнай матэрыяльна-фінансавай базы і прыцягнутых сродкаў”[3,арт. 1].

Былі выдзелены 10 прынцыпаў, па якіх павінна здзейсняцца мясцовае кіраванне і самакіраванне:

1. Народаўладдзя (удзел грамадзян у мясцовым кіраванні і самакіраванні);
2. Легітымнасці, сацыяльнай справядлівасці, гуманізма, абароны правоў і ахоўваючых законам інтарэсаў грамадзян;
3. Узаемадзеяння органаў мясцовага кіравання і самакіравання;
4. Размежавання кампетэнцый прадстаўнічых і выканаўчых органаў;
5. Адзінства і цэласнасці сістэмы мясцовага кіравання і самакіравання;
6. Самастойнасці і незалежнасці Саветаў, іншых органаў мясцовага самакіравання ў межах сваіх паўнамоцтваў у вырашэнні пытанняў мясцовага жыцця;
7. Абранасці Саветаў, іншых органаў мясцовага самакіравання, іх справаздачнасці насельніцтву;
8. Галоснасці і ўліку грамадскай думкі, пастаяннага інфармавання насельніцтва аб прымаемых рашэннях па важлівых пытаннях і выніках іх выканання, перадачы кожнаму грамадзяніну мажлівасці знаёмства з дакументамі і матэрыяламі, непасрэдна ахопліваючых яго правы і законныя інтарэсы;
9. Спалучэння мясцовых і агульнадзяржаўных інтарэсаў, удзела органаў мясцовага кіравання і самакіравання ў вырашэнні вышэйстаячымі органамі пытанняў, ахопліваючыя інтарэсы насельніцтва пэўнай тэрыторыі;
10. Адказнасці за законнасць і абгрунтаванасць прынятых рашэнняў[3,арт. 5].

Па закону вылучаюць два выканаўчых органа – гэта выканаўчы камітэт і мясцовая адміністрацыя. Пачнем з першага органа.

Выканаўчы камітэт падзяляецца на:

• Першаснага ўзроўня (сельскія, вясковыя, гарадскія (гарадоў раённага падпарадкавання));
• Базавага ўзроўня (гарадскія (гарадоў абласного падпарадкавання), раённыя);
• Абласнога ўзроўня [3,арт. 9].

У склад выканкама ўваходзяць старшыня, яго намеснікі, сакратар (кіруючый справамі) і члены выканаўчага камітэта. Аднак прызначаюцца гэтыя пасады і вызваляюць з іх на розных узроўнях па-рознаму: старшыня выканкамаў усех узроўняў – Саветамі, а намеснікі старшыні абласнога (Мінскага гарадскога) выканаўчага камітэта, сакратар, члены вышэйназванных узроўняў – старшынёй, са згоды Саветаў [3].

Абласныя і Мінскі гарадскі выканаўчыя камітэты падначалены і справаздачны Саветам, а выканкамы першаснага і базавага ўзроўняў – Прэзідэнту і вышэйстаячым выканаўчым і распарадчым органам – Саветам. Рашэнні прымаюцца большасцю галасоў, а паседжанні праводзяцца не радзей за раз ў месяц і лічацца правамочнымі, калі на ім прысутнічаю не менш за дзве трэці членаў ад устаноўленнага састава выкамкама. Акрамя таго, раз у год, па меры неабходнасці, ён можа даваць справаздачу аб сваёй дзейнасці Савету і грамадзянам па месцы жыхарства [3].

Таксама ў законе рэгламентаваліся паўнамоцтвы і абавязкі. Выканкам распрацоўвае і ўносяць для зацвярджэння Савету схему кіравання мясцовай гаспадаркай, праекты эканамічнага і сацыяльнага развіцця пэўнага рэгіёна, мясцовы бюджэт. Вырашае пытанні камунальнай гаспадаркі; можа адмяніць рашэнні кіраўніцтва іных органаў мясцовага кіравання ў рамках заканадаўства, якія супярэчаць рашэнням Саветаў і выканкама; пытанні, звязаныя з землеўпарадкаваннем і землекарыстаннем; пытанні, звязаныя з аховай здароўя, адукацыі, гандлёвага, транспартнага і іншых формаў абслугоўвання. Выкамкам забяспечвае абарону грамадзян у судовым парадку; распрацоўку праектаў гарадскога будаўніцтва; наглядае за вынаканнем заканадаўства Рэспублікі Беларусь і Канстытуцыі [3].

10-ы артыкул закона  рэгламентуе правы і абавязкі  старшыні выканаўчага камітэта. Акрамя таго, што ён узначальвае  выканкам, чалавек на гэтай пасадзе  прызначае, як казалася вышэй, увесь  апарат вышэйназванага органа  і намеснікаў мясцовай адміністрацыі, вызначае штаты і структуру  камітэта. Прадстаўляе выканаўчы  камітэт у Савеце; арганізоўвае  працу паседжання камітэта і  падпісвае іх дакументацыю; надае  дысцыплінаваныя дзеяння супраць  падпарадкаваных яму старшын  ніжэйстаячых выканаўчых камітэтаў; рэгуюе адносіны з эканамічнымі, сацыяльнымі і іншымі структурамі  адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінкі; усталёўвае дзяржаўны кантроль  за прыроднымі рэсурсамі дадзеннай  адзінкі.[3, арт. 10]

Цяпер разгледзім мясцовую адміністрацыю. Гэты орган фарміруецца ў межах раёна горада і складаецца з яе главы, яго намеснікаў і членаў адміністрацыі. Прызначаецца глава Прэзідэнтам Рэспублікі Беларусь або па ўсталяванаму ім парадку. Намеснікаў і членаў адміністрацыі прызначае глава адміністрацыі са згоды Савета, акрамя таго, змяняе яе структуру і штатную колькасць. Падпарадкоўваецца яна выканкаму і ёй жа дае справаздачу. Паўнамоцтвы мясцовай адміністрацыі досыць шматлікія: арганізоўвае атрыманне сродкаў з мясцовага бюджэта, кантралюе іх карыстанне і надае шматлікім арганізацыям па частках; уносіць праекты вырашэння пытанняў мясцовага значэння Савету і выканкаму; арганізуе нагляд за прыроднымі рэсурсамі тэрыторый і працу органаў тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання, будаўніцтва і рамонт жылых пабудоў; вырашае пытанне па ўладкаванню на працу [3,арт. 11]. Па сутнасці, мясцовая адміністрацыя чымсьці нагадвае выканкам, толькі ў меншым маштабе. Цяпер разгледзім, што выконвае яе глава.

Глава мясцовай адміністрацыі, як казалася вышэй, прызначаецца Саветамі. Па закону ён кіруе адміністрацыяй; прызначае на пасады са згоды выканаўчага камітэта, акрамя намеснікаў, размяжоўвае іх функцыі; арганізоўвае паседжанні і вядзе іх; вядзе фінансавую дзейнасць (падпісанне фінансавых і банкаўскіх дакументаў). Такім чынам, азнаёміўшыся з выканаўчымі органамі кіравання, пераходзім да распарадчых – Саветаў народных дэпутатаў.

Саветам у законе прысведчана глава 3. Роля і месца мясцовых Саветаў у сістэме дзяржаўных органаў вызначаецца артыкулам 12. Згодна часткі 1 гэтага артыкула Саветы з’яўляюцца прадстаўнічымі органамі на тэрыторыі пэўных адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак і асноўнай часткай сістэмы мясцовага самакіравання. У межах сваёй кампетэнцыі яны незалежны.Саветы, таксама як і выканаўчыя камітэты, падзяляюцца на тры ўзроўня:

• Першасны тэрытарыяльны – да яго адносяцца сельскія, вясковыя, гарадскія (гарадоў раённага падпарадкавання) Саветы;
• Базавы тэрытарыяльны – да яго адносяцца гарадскі (гарадоў абласнога падпарадкавання), раённыя Саветы;
• Абласны тэрытарыяльны – да яго адносяцца абласныя Саветы. Мінскі гарадскі Савет валодае правамі базавага і абласнога Саветаў [3, арт. 13].

Абранне Саветаў праходзіць згодна Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь грамадзянамі, якія пражываюць на пэўнай тэрыторыі, тайным галасаваннем з тэрмінам на 5 год. Пры гэтым паўнамоцтвы Саветаў старога склікання захоўваецца да першай сесіі новага. Акрамя сесій, іх дзейнасць праводзіцца праз пастаяныя і часовыя камісіі і іншых органаў. Па закону, яны могуць арганізаваць працу мясцовых СМІ і пераразмеркаваць сваі паўнамоцтвы ў двух выпадках: