Мясцовае самакіраванне Рэспублікі Беларусь

• У самом Савеце – у галіне гаспадарчай і сацыяна-культурнага развіцця;
• З іншымі распарадчымі і выканаўчымі органамі – па просьбе ці згодзе першых.

Але асноўнай дзейнасцю Саветаў з’яўляецца сесія. Яна склікаецца па меры неабходнасці, але радзей за раз у квартал. Першая сесія абранага склада мясцовых Саветаў адбываецца толькі праз 30 дзён пасля выбараў, пры ўмове абрання болей за 50 % дэпутатаў ад агульнай колькасці. Склікаюцца яны старшынёй Савета, калі ён атсутнічае – яго намеснікам; акрамя таго, прэзідыўмам Савета, 10 % дэпутатаў ці па трабаванню Прэзідэнта. На сесіях вырашаюцца пытанні эканомікі і бюджэта пэўнай тэрыторыі; мясцовага падаткаабкладання; камунальнай уласнасці; аб скліканні мясцовага рэферэндума; прызначэнні ці адхілу ад пасады дэпутатаў, старшыні Савета, намеснікаў; змены структуры Саветаў і г.д. Прынятыя рашэнні на сэсіях былі абавязковымі для выканання выканкамамі, мясцовай адміністрацыяй і іншымі структурамі ў межах адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінкі [3, арт. 14, 15, 16].

Пры Савеце абіраецца прэзідыўм. У склад яго ўваходзіць старшыня Савета, яго намеснік або намеснікі і старшыні пастаянных камісій Савета. Асноўнай формай дзейнасці гэтага органа з’яўляецца паседжанні, якія праходзяць не радзей за раз у квартал. Прэзідыўм займаецца арганізацыяй сэсіі Савета, выкананнем яго рашэнняў; дапамагае Савету; выконвае функцыі выбарчай камісіі[3, арт. 19]. Па сутнасці, Прэзідыўм – гэта дадарчы орган пры Савеце. Але працягнем разгляд.

Старшыня Савета, акрамя таго, што ён узначальвае Савет і Прэзідыўм, кіруе дзейнасцю яго апарата. Але старшыня падпарадкоўваецца мясцовым Саветам і дае справаздачы. Ён жа склікае сесію, падпісвае рашэнні і ўносіць на разгляд распараджэнні выканкамаў. Намеснікі старшыні абіраюцца Саветам на тэрмін 4 гады і ім жа можа быць адхілены ад пасады. Ён, як казалася вышэй, пры адсутнасці першага ў выкананні яго абавязкаў. Пастаянныя камісіі займаюцца распацоўкай пытанняў для Саветаў і дае рэкамендацыі дзяржаўным органам, прадпрыемствам, арганізацыям і г.д., аб выніках якіх паведамляецца ім праз месяц.

Паўнамоцтвы Саветаў маглі быць датэрмінова прыпынены Саветам Рэспублікі Нацыянальнага Сходу Рэспублікі Беларусі ў выпадках:

• Жорсткага парушэння заканадаўства Рэспублікі Беларусь Саветамі;
• Калі Савет не змог тры разы запар збірацца на сесію з-за адсутнасці дэпутатаў;
• Калі Савет пасля першай сесіі не змог стварыць сваі органы;
• Калі выбаршчыкі выказваюць недавер праз рэферэндум;
• Калі Савет прымае рашэнне аб самароспуску;
• Калі мяняецца адміністрацыйна-тэрытарыяльная структура [3, арт.22].

Цяпер разгледзім органы тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання (ТГС) і іншыя формы мясцовага самакіравання. Пачнем з схода грамадзян.

Сход грамадзян – гэта прысутнасць групы грамадзян, якія сабраліся для публічнага абмеркавання і вырашэння пытанняў мясцовага жыцця.Сход склікаецца па меры неабходнасці мясцовымі Саветамі, выканкамамі ці органамі тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання па ініцыятыве не меньш за 10 % грамадзян і ўдзелу – не меньш за 25 %. На ім абмяркоўваюцца пытанні рэспубліканскага і мясцовага значэння; фарміруюць ці распускаюць органы ТГС; распрацоўваюць праекты вырашэння вышэйназваных пытанняў для разгляда дзяржаўным і мясцовым органам самакіравання [3, арт.]. Зараз разгледзім органы ТГС.

Пра органы ТГС аўтар згадваў раней (гл. Глава 1). Нагадаю, што гэтых органаў адміністрацыйна-тэрытарыяльнымі адзінкамі з’яўляліся мікрараёны, жыллёвыя комплексы, кварталы, вуліцы і г.д. Аднак у законе было прапісана, што ў кожнай пэўнай тэрыторыі можна ствараць толькі адзін орган ТГС. Абіраюцца туды асоб, якія дасягнулі 18 год і маюць пастаяннае жыхарства на дадзенай тэрыторыі. Органы ТГС падпарадкоўваюцца мясцоваму Савету  адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінкі і мае права дзейнічаць пры наяўнасці пэўных дакументаў: заявы, устава, спіса ўдзельнікаў, праграма і г.д. Яны займаюцца разглядам і вырашэнню пытанняў мясцовага значэння; ўносяць рэкамендацыі і прапановы Саветам, выканкамам і мясцовай адміністрацыі па сацыяльна-эканамічным пытанням, абслугоўвання насельніцтва; наглядаюць за чысцінёй і парадкам на дадзенай тэрыторыі. Ствараюцца гэтыя органы на пэўны тэрмін і яна, па набліжэнні гэтага часу, ліквідуецца. Пра датэрміновае прыпыненне пытанне разглядаецца або Саветам, або сходам грамадзян. Што наконт мясцовых рэферэндумаў, то яны могуць склікацца, калі пытанні не супярэчаць заканадаўству[3, арт. 24]. Цяпер паглядзем на эканамічную базу.

Па закону, эканамічнай асновай мясцовага самкіравання з’яўляюцца прыродныя рэсурсы, камунальная і ішная ўласнасць [3, арт. 25]. Першыя кантралююцца Саветамі, менавіта яны маюць правам размеркавання. Акрамя гэтага ў адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінках знаходзіцца мясцовая гаспадарка: прадпрыемствы, аб’яднанні, арганізацыі і г.д. Са згоды Саветаў яны могуць карыстацца прыроднымі рэсурсамі, а выканкамы і мясцовыя адміністрацыі каардынуюць іх дзейнасць, садзейнічаюць іх развіццю. Кожны орган самакіравання маюць камунальную ўласнасць. Яна складаецца са скарба і маёмасці адміністратыўна-тэрытарыяльнай адзінкі і з’яўляецца дзяржаўнай. Усе органы мясцовага самакіравання валодаюць правам развіваць яе, прадаваць, даваць у арэнду і г.д., але большая прэрагатыва належыць Саветам [3, арт 26 – 37]. Разгледзім сродкі існавання іх.

Па закону, органы мясцовага самакіравання маюць месны бюджэт. Саветы пацвярджаюць, а выканкамы самастойна распрацоўваюць і выконваюць іх. Прыбытак бюджэта ідуць з падаткаў (з даходаў і на кошт) і акцызаў, памеры якіх усталёўваюцца Саветамі. Сродкі з мясцовага бюджэта ідзе на рэалізаціі праектаў вырашэння пытанняў мясцовага значэння, выплаты заробкаў працаўнікам органаў самакіравання, на выплаты ільгот і г.д. Упершыню ў законе прапісана аб тым, што органы мясцовага самакіравання могуць заключаць пагадненні з замежнымі рэгіёнамі. Пераходзім да гарантый [3, арт. 38 – 47].

Па закону органы дзяржаўнага самакіравання гарантуюць развіваць адміністрацыйна-тэрытарыяльную адзінку, арганізоўваць ахову грамадзян у выпадку надзвычайных сітуацый, акрамя таго, рашэнні павінны адпавядаць заканадаўству Рэспублікі Беларусь. У сваю чаргу, грамадзяне пэўных тэрыторый нясуць адказнасць за іх выкананне [3, арт. 48 – 52].

Падводзячы вынікі, можна сказаць, што закон “Аб мясцовым самакіраванні і мясцовай гаспадарцы” 1991 года быў адным з самых прагрэсіўных актаў заканадаўства нашай краіны. Ён распрацаваў уласную сістэму мясцовага самакіравання, якія адыходзяць ад “савецкай” мадэлі. Упершыню яны сталі самастойнымі і маглі вырашаць праблемы меснага значэння, мелі эканамічную аўтаномію, ім парадкоўвалася камунальная ўласнасць. Саветы сталі галоўным органам кіравання. Але закон меў недахопы:

• Па-першае, як ужо казалася вышэй, органы мясцовага самакіравання былі самастойнымі, але пры гэтым захоўвалі статус органаў дзяржаўнай улады і кіравання.
• Па-другое, захоўвалася жорсткая фінансавая залежнасць ніжэйшых узрозняў ад вышэйшых пад час пераразмеркавання бюджэтных сродкаў.
• Па-трэцяе, камунальная ўласнасць была вызначана як форма дзяржаўнай ўласнаці.
• Па-чацвёртае, не быў створан механізм судовай абароны самакіравання.

Такім чынам, сфарміравалася “патэнцыйна спрэчная” мадэль кіравання на месцах як па гарызанталі (Савет (прэзідыўм) – выканаўчы камітэт), так і па вертыкалі (раён у гародзе – горад – раён – вобласць). Можна казаць аб тым, што гэтая сістэма выклікала блытаніну, якая цягнулася амаль два гады. Ужо з 1993 года пачынаюцца працэсы надання большых паўнамоцтваў выканаўчым органам. Таму Вярхоўны Савет і ўрад хацелася, каб органы мясцовага самакіравання падпарадкоўваліся амаль поўнасцю менавіта ім, а месным Саветам. Першай кропкай абмежаванняў Саветаў 17 чэрвеня 1993 г., калі пры Старшыні Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь С. Шушкевіче быў прыняты закон № 2424-XII “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь»”. Што было прапісана ў гэтым законе?

Па закону на сэсіі Саветам не маглі рэгуляваць колькасць і штаты выканаўчага камітэта, цяпер гэтым займаўся старшыня выканкама. Таксама пытанне наконт прававога рэжыму камунальнай уласнасці перадавалася ўжо выканаўчым камітэтам. [4, атр. 3,6] Але па іншым параметрам, усё засталася па закону 1991 года.

Такім чынам, можна казаць, што з 1991 г. пачаўся працэс фарміравання сістэмы мясцовага самакіравання. Прыняты ў гэты ж год закон “Аб мясцовым самакіраванні” быў вялікім шагам наперад, нягледзячы на недахопы. Аднак, калі пачаліся змены, то яны пачалі зводзіцца да надання большых правоў выканкамам, чым на развіццё ўсех органаў самакіравання. Кульмінацыя гэтых пераўтварэнняў разгарнуцца ў 1994 – 1996 гг. Але гэта ўжо тэма наступнай главы.

Глава 3. Мясцовае самакіраванне Беларусі ў 1994 – 1996 гг.

У канцы 1993 – пачатку 1994 гг. актыўна ішла падрыхтоўка Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь. Распрацоўвалася раздзел пра мясцовае самакіраванне. Было зброблена мноства яго праектаў, сярод якіх вылучаўся праект ГА “Фонда імя Льва Сапегі”. Ён адрозніваўся тым, што дакладна вызначаў палітыка-прававую прыроду самакіравання як інстытута публічнай улады, быў вытраманы ў духе Еўрапейскай хартыі мясцовага самакіравання. Таксама быў падрыхтаваны і пакет законапраектаў, які накіроўвалася на яго рэфармаванне. Аднак гэтая прапанова не была разгледжана [17, C. 7].

15 сакавіка 1994 г. была прынята  Канстытуцыя Рэспублікі Беларусь. Першапачатковая рэдакцыя замацавала  новы арганізацыйна-прававы механізм: “мясцовае кіраванне і самакіраванне” [13]. У атр. 117 Канстытуцыі адзначалася: “Мясцовае кіраванне і самакіраванне здзейсняецца грамадзянамі праз месныя Саветы дэпутатаў, выканаўчыя і распарадчыя органы, месныя рэферэндумы, сходы і іншыя формы прамога ўдзела ў дзяржаўных і грамадскіх справах”. У арт. 118 замацоўвалася абранне мясцовых Саветаў на 4 гады, артыкул 119 – органы мясцовага самакіравання прымаюць рашэнні меснага значэння зыходзячы з агульнадзяржаўных інтарэсаў і інтарэсаў насельніцтва, якія пражываюць на пэўнай тэрыторыі [13]. 120 атрыкул прысведчаны пытанням, якія непасрэдна вырашаюць месныя Саветы:

• Зацвярджэнне праграм эканамічнага і сацыяльнага развіцця, мясцовага бюджэта і справаздачы аб іх выкананні;
• Усталяванне месных падаткаў;
• Вызначэнне парадка кіравання і распараджэння камунальнай уласнасці;
• Прызначэння месных рэферэндумаў [13].

Можна казаць аб тым, што гэты артыкул адмяняў палажэнні ў законе 17 чэрвеня 1993 г., дзе абмяжоўваліся правы Саветаў наконт прававога рэжыму камунальнай уласнасці. Увогуле ў гэтым раздзеле Канстытуцыі мясцовае кіраванне і самакіраванне арганізацыйна і функцыянальна не размежаваны. Яе палажэнні можна трактаваць такім чынам, што Саветы і выканаўчыя структуры – гэта органы і кіравання і самакіравання. Прычым Саветы ў абодвух выпадках займаюць прыарытэтнае становішча. Канстытуцыя не робіць якога-небудзь адрознення ні ў арганізацыйнай структуры, ні ў змесце паміж кіраваннем і самакіраваннем. Гэта размяжоўвае як раз закон 20 лютага 1991 г. Такім чынам можна казаць, што Канстытуцыя Рэспублікі Беларусь рэдакцыі 1994 г. падцвярджалі нормы закона аб мясцовым самакіраванні 1991 г. Пасля яе прыняцця асаблівых змен у закон “Аб мясцовым кіраванні і меснай гаспадарцы ў Рэспубліцы Беларусь” да кастрычніка 1994 г. не ўносіліся. Выключэннем толькі складае закон ад 30 сакавіка 1994 г. № 2912-XII  “Об внесении изменений в статью 10 Закона Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь»”, згодна якому ў падпункце 14 пункта 2 артыкула 10 закона выключаліся словы “народных дэпутатаў” [5].

Ужо пры абранні Прэзідэнтам Аляксандра Рыгоравіча Лукашэнка сітуацыя з мясцовым кіраваннем раптам змянілася. 6 кастрычніка 1994 г. быў прыняты закон № 3275-XII “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь»”. У яго прэамбуле было сказана, што гэтыя змены звязаны з прыняццем Канстытуцыі. Якія змены прадугледжваліся ў законе?

Першае, на што трэба звярнуць увагу, гэта на назвы. Цяпер закон 1991 г. пераймяноўваўся ў Закон “Аб мясцовым кіраванні і самакіраванні”. Таксама пераймяноўваліся органы: замест “дзяржаўнай улады і кіравання” – на “кіравання і самакіравання”. Уведзена паняцце мясцовага кіравання, якое гучыць наступным чынам: “Мясцовае кіраванне – форма арганізацыі і дзейнасці мясцовых выканаўчых і распарадчых органаў для вырашэння пытанняў мясцовага значэння зыходзячы з агульнадзяржаўных інтарэсаў і інтарэсаў насельніцтва, якое жыве на вызначанай тэрыторыі”. Ліквідаваліся Саветы першаснага ўзроўня – сельскіх, вясковых, гарадскіх (гарадоў раённага падпарадкавання), раённых у гарадах. Замест іх павінны ўтварыцца мясцовая адміністрацыя, якая падпарадкоўваецца выканкаму [6].

Па закону выканкамы фарміруюцца толькі двух узроўняў – базавага і абласнога. Старшыня абласнога выканкама прызначаецца Прэзідэнтам на 5 год і мае права займаць пасаду не больш за 2 тэрміны, а абласны Савет – толькі яго зацвярджае, але мае права не пацвердзіць гэтае рашэнне. Падпарадкоўваецца першы вышэйстаячым выканаўчым і распарадчым органам, па асобных пытаннях – Саветам. Наконт рашэнняў выканаўчых і распарадчых органаў, якія супярэчаць заканадаўству Рэспулікі Беларусь, то, акрамя ўжо названых органаў, адмяняць мог і Прэзідэнт [6].

Такім чынам, можна казаць аб тым, што гэты закон:

• Па-першае, пачаў арганізацыйнае фармаванне сістэмы мясцовага кіравання і самакіравання;
• Па-другое, мясцовыя выканаўчыя органы яшчэ больш аддаліліся ад прадстаўнічых;
• Па-трэцяе, гэты закон ліквідаваў Саветы першаснага ўзноўня, што супярэчыла Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь.

Калі паглядзець на гэты акт, то можна сказаць, што Прэзідэнт намагаўся зрабіць нейкую “аптымізацыю”, пачынаць кантраляваць мясцовыя органы самакіравання праз выканкамы. Аднак ліквідацыя Саветаў першаснага ўзроўня не толькі парушала нормы Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь, але і спрыяла развіццю незадавальнення гэтаму рашэнні. Аб ім сведчыць наступныя падзеі.

 Праз месяц, пасля прыняцця  гэтага закона, група дэпутатаў  Вярхоўнага Савета Рэспублікі  Беларусь: Гетц Б.Г., Голубеў В.Ф., Карпенка Г.Д., Крыжаноўскі Н.К., Піскароў  В.А., Спіглазаў А.Ф. унесла прапанову ў Канстытуцыйны Суд аб праверцы закона 6 кастрычніка 1994 г. на адпаведнасць Канстытуцыі. 9 лістапада 1994 г. Канстытуцыйны Суд Рэспублікі Беларусь распачала справу па гэтаму пытанню, часова прыпыніўшы дзеянні нормаў вышэйназванага закона, а менавіта: ліквідацыя Саветаў першаснага ўзроўня, пераразмеркавання іх абавязкаў, стварэнне выканкамаў базавага і абласнога ўзроўняў [23].