Зарождение и становление бюрократии, ее отличия от современной, общие черты

 

План: 
 
 
Введение 
1. Зарождение и становление бюрократии, ее отличия от современной, общие черты 
2. Рациональная бюрократия, ее основные принципы 
3. Идеальный тип бюрократии, возможность применения на практике 
Заключение 
Литература

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Как известно, система государственного управления - молодая, быстроразвивающаяся  наука. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран.

К достижениям западной науки  в области государственного администрирования  необходимо относится с вниманием, но без излишнего преклонения, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного управления.

Как пример могу привести высказывание Оноре де Бальзака. В прошлом веке он с горькой иронией писал: «Существует  только одна гигантская машина, управляемая  пигмеями, и это бюрократия». Приступая к рассмотрению темы отмечу, что несмотря на то, что Российская школа управления, возможно, и не так хорошо описана, как западная, тем не менее, она имеет свою практику и опыт. Между тем, тема бюрократизма и бюрократии в жизни современного российского общества, безусловно, заслуживает гораздо большего внимания и совершенно другого подхода к ней.

Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества, политике в том числе, сомнений не вызывает. Ныне от того, насколько успешно  решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многом зависят  успех и судьба реформ в России. Президент РФ В.В. Путин отмечает: развитие российского общества тормозит бюрократизм и бюрократия.

 

 

 

 

 

 

1. Зарождение  и становление бюрократии, ее  отличия от            современной, общие черты.

 

В современной России нарастание бюрократических  тенденций во всех сферах политической жизни обусловило интерес к изучению историко-политического аспекта  бюрократии. Бюрократия во все времена  имела свою государственную специфику, которая обусловлена, во-первых, общественно-политическим строем, во-вторых, степенью развития демократических  традиций. Сформировавшаяся в России бюрократическая система управления получила неограниченные возможности  подчинить себе все без исключения сферы общественной жизни - политическую, культурную, идеологическую, при этом, не сталкиваясь с какими-либо реальными  противодействующими силами или  ограничениями.

Бюрократия  и бюрократические методы управления, по мнению Л. Мизеса существуют очень давно и должны быть представлены в административном аппарате любого правительства. Как политическое явление бюрократия присуща всякому обществу, она возникла вместе с государством, публичной властью как особым слоем людей, связанным с управлением.

Меняясь на протяжении истории в связи  со сменой типов и видов общественно-политического  устройства, ее признаки усматривались  еще в государствах Востока, что  было обусловлено обособлением сферы  государственного управления. Сложные  бюрократические системы существовали в Риме и Византии, а так же в Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом  обладали королевская власть и церковь.

Необходимо  выделить несколько этапов формирования российской бюрократии, обусловленных  конкретной историко-политической ситуацией. Первый этап, связан с появление  бюрократических элементов в  России - допетровский. Политико-бюрократическое  управление складывалось под воздействием социокультурного своеобразия отношений между народом и правителем (государем). Еще в X в. правительственный класс или слой людей назывался как боярами, так и дружиной князя и представлял Боярскую думу. Боярская дума - это высшее правительственное учреждение, которое объединяло деятельность приказов, руководивших отдельными ведомствами. Она находилась во главе княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I и являлась тем механизмом, который приводил в движение всю правительственную систему.

В течение столетий Дума претерпела немало изменений и по составу, и по своим  ролевым функциям в качестве правительственного учреждения. Взаимоотношения между верховным правителем и Думой в разные времена русской истории и на отдельных территориях не были одинаковыми. В настоящее время трудно проследить, как далеко уходили возможности князя-государя и где начинались права его советников. Пределы власти ограничивались как случайными обстоятельствами жизни, так и обычаями, сложившимися на отдельных территориях Русского государства. Чаще всего обычаи и случайные факторы отстраняли структуры власти от четкого определения свойственных им политических прав и ответственности. В целом же Боярскую думу до конца XVII в. можно определить как легитимное правительственное учреждение традиционного типа с определенным политическим влиянием, но без конституции, правительственным органом с широким кругом дел, но без развитой канцелярии. В то же время иерархические начала в государстве обнаруживаются уже в XV-XVI вв.

С началом перемен в центральном  управлении Московского государства  второй половины XV-XVI вв. в составе  Боярской думы можно было обнаружить наряду с аристократическим и  бюрократический элементы. Со временем Боярская дума, состоявшая из немногих бояр, которые собирались князем по особо важным делам, превращалась в постоянное и более сложное учреждение с устойчивым кругом дел и определенным составом. Все знатные высшие люди, которые заседали в Боярской думе, носили звание бояр. Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на несколько слоев, тогда и в составе Боярской думы произошло разделение на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников. В звания бояр возводились, как правило, старые представители  знатных боярских фамилий, дворяне, большей частью люди незнатные, получавшие назначение за личные качества или государственные заслуги, были еще маловлиятельными.

Процесс собирания Руси требовал нового порядка  ее управления. Дело в том, что русское  государство московского периода  после восстановления самодержавия не имело достаточной политической стабильности, хотя и сохраняло старую форму правления. Многие элементы политической системы видоизменялись и даже появлялись новые, но происходило это случайным  образом. Следовательно, несистемное  управление находилось вне контроля власти и не способствовало стабильности в жизни общества.

По  мнению Е.В. Анисимова, Боярская дума окончательно так и не превратилась в бюрократическое  учреждение, не стала высшим бюрократическим  органом, этому препятствовала русская  форма самодержавия, уходившая своими корнями в политическое прошлое  страны.

Обширность  страны, значительная рассредоточенность населения, трудности сообщения между областями, недостаток средств, произвол высших правителей способствовали огосударствлению общественной жизни и тому, что именно бюрократия постепенно укрепляла свое положение за счет других институтов российского государства. В эпоху Ивана Грозного наиболее способными к управлению являлись князья и бояре, но именно они были лишены всех возможностей в управлении государством. В структуре государственных органов процветало смещение и неопределенность функций. Возникавшие в течение длительного времени без аристократических основ и точных задач государственные учреждения так и не обретали ясно очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции.

В период смутного времени, массы, предоставленные - сами себе, постепенно учились жить и действовать самостоятельно. Смута - это реакция отдельных слоев  населения против существовавшего  прежде режима, который ограничивал  развитие сословной индивидуальности. Противостояние государственному устройству приняло форму междоусобной борьбы общественных классов, основная черта  этого устройства - сословная специализация  государственной повинности - порождала  острое противостояние сословных интересов. Стали приходить в иное соотношение  элементы государственного строя: народ, государь, государство. Под воздействием новых политических отношений и  потребностей, которые были вызваны  смутой, власть царя приобрела весьма сложную конструкцию.

Первые  политические следствия смутного времени  не привели к социальной стабильности. Возникающие в эпоху смуты  идеи избирательной и ограниченной монархии не имели глубокой основы. При неопределенности политических результатов Смута оказала заметное влияние на ускорение социально - экономических процессов. Она, по существу, упразднила старую боярскую аристократию и выдвинула на ее место верхние  слои провинциального дворянства. Значительно  сократив людские ресурсы, на которые  опиралась государственная власть, смута, по сути, не устранила ни одной  из проблем, которыми приходилось заниматься правительству.

Второй  этап, становления бюрократии в России относится к первой половине XVIII вв. Совершенствование бюрократии осуществлялось под воздействием политико-управленческой культуры Европы с сохранением российской этнополитической специфики. Возникший  в XV-XVI вв. слой бюрократии прошел впоследствии долгий путь консолидации. Ни аристократия, ни земщина, возродившая самодержавие, не уступали своих прав без борьбы, но в целом перевес оставался за бюрократией.

Своим происхождением бюрократическая система  управления в России обязана Германии, где были заимствованы и табель о  рангах, и своеобразная автономия  чиновничества от управляемого им народа. Петр I предпринял реформирование российского  государства, приведшее к возникновению  централизованного бюрократического аппарата.

Оформившись при Петре I бюрократия укрепилась, вовлекая в свои ряды верхи и средние слои дворянства. Табель о рангах, или закон о порядке государственной службы, указывал на особое расположение в иерархии царской семьи: она во всех случаях имеет председательство над князьями и высшими служителями. Общественное положение всех остальных служащих лиц определялось только чином, а не происхождением. За требование почестей и места выше занимаемого чина на публичных торжествах полагался штраф в размере двухмесячного жалованья нарушителя. Такому же штрафу подвергалась и уступка своего места лицу низшего ранга. Продвижение по гражданской и военной службе происходило за выслугу лет или за особые заслуги.

Иерархические звания переносились и на членов семьи  по принципу: жена носит чин мужа. Дочь сановника первого класса, пока не вышла замуж, стоит вровень  с женой чиновника четвертого класса и такие «служебные» соответствия изобретались для поддержания престижа служебных отношений сформировавшейся системы рангов.

Внутренний  строй России во время петровских реформ определялся несколькими  тенденциями. Более значительными  из них были следующие: усиление власти императора, требовавшей в изменившихся внутренних и внешних условиях нового идеологического и организационного ее оформления; возрастающий процесс  бюрократизации, все более охватывающий все стороны политической власти. Бюрократия в той форме, которую  она приобрела в ходе преобразований Петра I, с его последующей эволюцией  может восприниматься не только негативно, но и позитивно.

Собственно  бюрократия в непосредственном смысле слова зарождается в начале XVIII в., благодаря петровской «Табели о рангах». Реформа Петра I внесла значительные перемены в деятельность бюрократического аппарата. К наиболее значительным из них следует отнести замену принципа знатности происхождения, принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения. Введение «Табеля о рангах» изменило и систематизировало бюрократическую иерархию, вытеснило принципы преимущественно денежных вознаграждений. В царствовании Петра I русское самодержавие восприняло систему законности, идеологию и институциональные формы абсолютных монархий Запада. Российская империя определилась как отсталое, но мощное государство. Монарх управляет государством через бюрократию, образующую рационально организованную государственную структуру. Главная задача правительства с этой точки зрения состояла в регулировании почти всех сторон общественной жизни с целью создания правильно организованного общества.

Третий  этап - имперский (постпетровский), для которого характерно совершенствование бюрократического аппарата и проведение политики Российской империи в условиях возрастающей социальной дифференциации и мобильности общества. Следовательно, в своем завершенном виде внутренняя структура правящего сословия сложилась после смерти Петра I. Высшая элита правящего класса еще и в XVIII в. не составляла завершенную форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулировавших карьеру в рамках политического аппарата.

Становлению бюрократии в России способствовали многие факторы - обширность территории, рассредоточенность населения, хозяйственные нужды, но они же и сдерживали развитие бюрократии. Традиции бюрократической централизации так и не получили необходимого развития. Российский бюрократический аппарат был сравнительно невелик и малоэффективен. Во второй половине XIX в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12-13 чиновников, незначительными были и бюджетные расходы на содержание бюрократического аппарата.

Формирование  министерств положило конец коллегиональности в деятельности высших должностных лиц при отсутствии системы единого кабинета министров предоставило главам ведомств автономию. Каждый министр становится как бы самодержцем в своей сфере, окруженный множеством верных сторонников, профессионально подготовленных и преданных своему департаменту. Потенциально каждый министр являлся главой своей группировки. С созданием министерств и развитием системы высшего образования в России в первом десятилетии XIX в. формирование бюрократии как особой социальной группы специалистов-профессионалов вступило в новый этап.

Большая часть верхнего эшелона правительства  отличалась от средних чиновников и  канцелярских низов имущественным  положением, а главное - финансовыми  возможностями, но именно для самого многочисленного слоя правящей бюрократии служба должна была быть основным источником дохода, в реальной жизни таковой  она не являлась. Отсюда извечная проблема российского общества, проблема взяточничества среди служилых людей. По этому поводу справедливо заметил Н.М. Карамзин: «Везде грабят, ждут доносов, улик, посылают сенаторов для исследования, и  ничего не выходит».

Правительственные структуры не имели возможности  выплачивать жалованье за службу, исключая высших чиновников, поэтому  предполагалось, что должностные  лица должны приобретать себе средства путем получения подарков, комиссионных или при помощи получения платежей от лиц, находившихся в их подчинении. По существу чиновникам предоставлялась  неограниченная свобода, взамен от них  требовалось лишь отдавать государству установленную правительством долю. Самодержавие почти не заботило то, что происходит с излишком, выжатым из народа.