Зарождение и становление бюрократии, ее отличия от современной, общие черты

В связи с образованием классовой  структуры общества, различают два  основных момента, из которых один можно  назвать экономическим, выражающийся в сословном расчленении социального  организма, вызванном разделением  общественного труда, другой - политическим. В данном случае классы различаются  между собой происхождением капитала, который создает человек, а значение общественного класса определяется ценностью, которую приобретает  тот или иной капитал в народном хозяйстве в зависимости от времени  и места. Если политический аспект находится  в зависимости от социального  результата деятельности народного  хозяйства, то господствующий капитал  становится источником власти. Экономически господствующие классы превращаются во властные сословия. В этом порядке  явлений общественной жизни политические процессы являются следствием экономических. По отношению к русскому государству  соотношение политического и  экономического имело разные сочетания  при образовании и трансформации  классовой структуры общества. Можно  сказать, что в историческом процессе господствовали смешанные явления, но при приоритете политических.

Специфика русской государственности состояла не только в том, что управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественного самоуправления не получили развития и пришли в упадок на неопределенное время, но и в том, что управление строилось по своеобразной системе, имевшей мало общего с бюрократической  централизацией. Чиновники жили не за счет государства, не имевшего на них  средств, а за счет зависимого от них  населения.

Российские  чиновники в бюрократических  структурах могли легко увеличивать  свои возможности и богатство, используя  личную власть, причем они действовали  автономно, так как в сложившихся  тогда финансовой и организационной  системах отсутствовали взаимоответственное управление и политический контроль. Должностные лица не имели жалованья или оно было небольшим, и они от него почти не зависели, поэтому служащие государства в своем большинстве мало заботились о рациональном функционировании государства. Чиновники, которых назначали управлять, более всего выступали в роли сборщиков налогов. Тем не менее, чиновники, видевшие в государственной службе идею служения обществу, тоже встречались, но почти всегда только в центральных учреждениях.

В российской политической системе государь и бюрократия были связаны взаимными  обязательствами. Всякие попытки ослабить правящую элиту вели к дестабилизации всей социальной системы, только власть абсолютного правителя, решения которого были непререкаемы, могла предотвратить беспорядки. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям, в силу этого класс бюрократии стал господствующим над остальным населением.

Проблема  формирования бюрократии во время реформ и революций не менее важна, чем  в стабильные времена, так как  происходит преобразование системы  власти и управления. Бюрократия, будучи неотъемлемой частью государственного механизма, существует всегда, в том  числе и во время революции. Для  бюрократии предпочтительней следовать  путем реформ, и в связи с  присущей ей консервативностью, обусловленной  особенностями ее функционирования, даже незначительные изменения в  системе власти могут показаться революционным процессом.

При определенных условиях бюрократия начинает существовать в тех процессах, которые  стоят за рамками ее компетенции, если данные условия могут подорвать  ее структуру, ограничить профессиональный статус или противоречить экономическому интересу. Понятие консерватизм используется чаще именно в таком значении, которое  можно пояснить словосочетаниями иерархическая  консервативность. Бюрократия пытается управлять при помощи административных средств многообразием жизни  на основе иерархической соподчиненности, под контролем неделимой политической силы. Кроме этих качеств бюрократии существуют и другие ее свойства, которые  проявляются в тенденциях ее самоограничения, обусловленные ее стремлением руководить всем.

Рассматривая  общие тенденции эволюции бюрократии, следует обратить внимание на те черты, которые делают бюрократию консервативной силой в политике. Любой процесс реформирования начинается с политической воли правящего слоя, и поэтому, если стремление к изменениям у политической элиты недостаточно сильно и оно не поддерживается страхом перед возможными социальными волнениями, то бюрократия постарается свести реформы к чисто внешним изменениям формы государства. Для этого в руках бюрократов есть достаточно сильные средства: их профессионализм в сфере управления; обширные внутри правительственные связи. Даже частичное реформирование политической системы требует некоторых видоизменений между властными органами, смены, чисто формальных ориентиров и целей в политико-управленческой деятельности, а бюрократию внедрение неизвестного всегда настораживает.

Четвертый качественно новый этап в истории  формирования бюрократии относится  к советскому периоду. В годы социализма государство играло доминирующую роль в жизни страны, при этом руководство  государственным аппаратом было сосредоточено в руках партийных  лидеров. Никогда еще в истории  России власть бюрократии не была такой  всеобъемлющей. Советская бюрократия оказывала сопротивление процессу реформ, пытаясь не затрагивать установившихся властных отношений, опасаясь потерять свое управленческое положение и влияние на политику. Только в условиях жесткого политического и социального давления бюрократия идет на реформы в системе управления государством.

По  мнению К. Маркса, необходимо полностью  заменить аппарат управления, и «сломать старую буржуазную машину управления»  в ходе пролетарской революции. Он же выдвинул идею о необходимости диктатуры  правящего класса для осуществления  революционных задач, ссылаясь на опыт буржуазных революций.

На  облик советской бюрократии оказала  влияние неразвитость капитализма, полукрепостнические формы общественной жизни, сословность. Абсолютное полновластие и бесконтрольность привилегированной  бюрократии определяли суть бюрократического правления. Пока в государстве есть потребность в распределении  каких-либо благ и привилегий, как  отмечал Л. Троцкий, всегда будет  существовать аппарат, созданный для  этих целей. Бюрократия будет существовать всегда, только после революции государство  воссоздаст ее в том или ином варианте. Поэтому речь может идти не об уничтожении  бюрократии, а только о контроле над ней. Меры революционного контроля еще были предложены К. Марксом, они  заключались в следующем: не только выборность, но и сменяемость в  любое время; плата не выше платы  рабочего; немедленный переход к  тому, чтобы все исполняли функции  контроля и надзора.

После победы пролетарской революции коммунистический партийный, аппарат превращается в  новый правящий класс партийной  бюрократии. Данный класс монополизирует власть в обществе, затем присваивает  государственную собственность  и становиться классом эксплуататоров, поддерживая свою диктаторскую власть методами контроля.

Бывшие  революционеры, требовавшие демократических  свобод, получив власть в свои руки, преобразуются в реакционный  слой, подавляющий какую-либо свободу. Советский тип правления предполагает в качестве основной задачи рационализацию социальной жизни, то есть преобразование общества на разумных началах, подчинение общественных процессов управлению и контролю. Идея разумного начала становится основой бюрократического типа правления, потому что воплощать  власть приходится бюрократическому аппарату. Становление, развитие и трансформация  советской бюрократии представляет собой эволюцию политико-бюрократической  системы управления.

Ошибки  в политике и экономике, вызванные  попытками быстро решить идеологические задачи, заставляли высший правящий слой еще больше опираться на бюрократию в надежде исправить положение. Поэтому государственные задачи сводились не к канцелярии, упорядоченной структуре законов и предписаний, а к произволу, вопреки канцелярии. Все сложные социальные проблемы решались путем создания новых организаций и реорганизации старых для осуществления бюрократических решений.

Как подчеркивает А.В. Макарин, «новый толчок своего развития бюрократическая система правления получила в 30-е гг. XX в., бюрократия становится одним из надежных источников рационализации общественной жизни». В правящем слое коммунисты стали представлять собой иерархично централизованную систему под руководством Политбюро, «коллективного органа власти», подбиравшегося по принципу личной преданности. Важную роль стали играть партийные комитеты, что является еще одной особенностью советской бюрократической системы управления. Партийные органы фактически осуществляли властные функции, не неся реальной ответственности за свои действия перед законом и судом. Они формально осуществляли властные функции через членов партии, для которых партийные решения были обязательными для исполнения под угрозой исключения из рядов партии с последующими организационными выводами.

В данных условиях формировался новый  правящий слой, названный «номенклатурой»  и представленный верхними структурами  партийного и государственного аппарата, чинами силовых органов, хозяйственными руководителями. Данный слой опирался на иерархию партийных и административных групп на разных уровнях.

Латинское слово «номенклатура» означает буквально  перечень имен или наименований, в  отношении советского государства, этимологический смысл данного  понятия в целом соответствует  его содержанию. Номенклатура - перечень руководящих должностей, замещение которых производит не руководитель данного ведомства, а вышестоящий орган, лица, которые такие должности замещают или же находятся в резерве для замещения, кандидатуры которые предварительно рассматривались и утверждались данным партийным комитетом.

Созданная советским режимом строгая система  льгот и привилегий для высшего  и среднего чиновничества, которая  предоставляла четко определенные блага в зависимости от места, занимаемого в иерархии власти, стала  неотъемлемой частью советского образа жизни. Она охватывала все стороны  жизни советской номенклатуры и  обеспечивала с переменным успехом  выполнение поставленных перед нею  задач на многие годы.

Основанный  в 50-е гг. XX в. советский тип политической системы напоминал прежнее бюрократическое  правление: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная  бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из таких групп не была автономной и не могла противопоставить себя другим.

Способ  общественной организации явился неизбежным следствием отмены различных форм частной  собственности и рыночных механизмов. Вследствие подобных глубоких преобразований руководитель становился лишь государственным  служащим, а граждане имели возможность  получить право на богатство или  власть чаще всего только в том  случае, если они входили в правящее сословие.

Хрущевская  «оттепель» способствует превращению  элиты в «класс в себе», то есть в отличие от сталинского времени  процесс замещения государственных  должностей упорядочивается. Возникают  отношения, которые при помощи идеологии  закрепляются как обязательные формы, формальность создает рамки, необходимые  для всех звеньев иерархической  лестницы. В этих рамках продвижение  по службе формализуется. Примерно с  середины 60-х гг. XX в. создаются субъективные условия для превращения номенклатуры из «класса в себе» в «класс для себя». Политическая элита все  более преобразуется в особый слой, она стремится закрепить  за собой государственную власть.

Первые  попытки изменений, предпринятые Н.С. Хрущевым, носили, скорее, непоследовательный характер и вскоре были приостановлены набравшей силу и влияние бюрократией. Само же соперничество постепенно обосабливавшихся советских элит приводило к медленному саморазрушению бюрократического режима.

Чиновники стали заботиться в первую очередь  о себе, а затем уже о государственных  интересах. Пребывание номенклатурного  лица на одном из уровней иерархической  лестницы долгое время вело его к  ощущению своей незаменимости, отсутствие контроля со стороны закона и политики рождало безнаказанность, использование  служебного положения в корыстных  интересах, а в итоге, это приводило  к коррупции и личному обогащению за счет государства.

Личные  и корпоративные интересы чиновничества, вышедшие на первый план, при внешнем  соблюдении государственной дисциплины и распоряжений руководства приводили  к разложению, по меньшей мере, политики и управления. На вершину бюрократической  лестницы попадали ловкие люди за персональные заслуги перед начальством и  весьма редко за профессионализм. Данные обстоятельства приводили к формированию самостоятельных экономических, научных, интеллектуальных элит в качестве разрушителей прежнего порядка.

Бюрократическая система управления означает такую  политическую систему, в которой  господствует назначенное чиновничество, и в которой оно играет основную политическую роль. Применительно к  советскому государству такую роль выполняла политическая бюрократия. В отличие от бюрократически-политической монополии на власть, политико-бюрократическая  система правления предполагает единство политики и управления.

В демократических обществах, как заметил М. Восленский, бюрократы - это привилегированные слуги, номенклатура - самовластные господа. К особенностям советской бюрократии следует отнести и то, что этот слой одновременно более открыт и более недосягаем.

Советский бюрократический аппарат постоянно  предпринимал меры по преодолению им же созданных стихийных механизмов, которые воплотились в советском  человеке в форме единства индивидуального  и общинного, личностного и коллективного  начал. В сущности это сделать  было и невозможно, ибо стихийность  происходит из самого факта многочисленности и многосложности человеческого  организма.