Инновационные социальные технологии

2.  На наш взгляд, необходимо больше внимания уделить социальным технологиям в сфере культуры и досуга. Не стоит бездумно отказываться от исторических первых социально-культурных технологий — национальных традиционных обрядово-ритуальных форм, а в современной социально-педагогической практике — от экспериментальных школьных  программ  (Д.   Кабалевский,   Б.   Неменский  и  др.), комплексных программ эстетического и художественного воспитания, развития народного творчества, охраны памятников истории и культуры, организации семейного досуга и т.д.

Деятельность многих современных социально-культурных институтов является базой для создания прогрессивных социальных технологий. Формируются или проектируются они, как правило, ситуативно, в зависимости от ряда факторов, в частности, наличия и состава существующих центров просвещения, культуры, искусства, спорта на данной территории, характера общественных досуговых инициатив населения и условий для их практической реализации, социально-демографической, экономической, этнической и других ситуаций в регионе.

Разработка социальных технологий в сфере культуры и досуга связана с определенными сложностями, поскольку сама эта сфера отличается динамизмом, имеет социально открытый характер, в ней действует большое количество разнопрофильных социальных институтов со своими специфическими особенностями. Известен, например, сложный процесс разработки и внедрения социальной технологии использования хозрасчетных механизмов в практике культур-но-досуговых центров. Конкретным результатом реализации этой технологии стало создание разнообразных предпринимательских, коммерческих структур, территориальных фондов культуры и искусства на уровне республики, области, края, района, города.

3.  Цели регионального развития  отнюдь не сводятся к известным целям рыночной экономики, ибо в них проецируется не конъюнктурная, повседневная, а онтологическая, многовековая устремленность человечества.

4.  Налицо острая потребность  как в усилении (освоении) инновационного  управления, так и в повышении роли управления безопасностью реформируемого российского общества (в частности, проблема «подконтрольности» «центру» региональных подсистем и т.п.).

5.  Общемировой тенденцией регионального  развития является ориентация соответствующих программ на ценностные установки и стратегические задачи общества.  

Часть 3    

1. Федеральная региональная политика

Согласно теории административного управления (Драго, 1980), принято различать четыре основных типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию, централизацию. Основанием для классификации при этом служит автономия местных коллективов и степень признания «местных свобод».

О федерализме как модели государственного устройства можно сказать следующее:

—  государства, входящие в состав федерации, имеют три основных признака: самостоятельность государственных органов (на основе выборов), наличие автономной компетенции и статус юридического лица, включая собственные финансовые  ресурсы  и  бюджет.  Автономная  компетенция существует в конституционной и законодательной областях, а также в области управления;

—  в федеративных государствах вопросы местного управления возникают на двух уровнях: вначале на уровне члена федерации, а затем внутри него. В бывшем Советском Союзе эти отношения возникали даже на трех уровнях, где некоторые союзные республики, в свою очередь, включали автономные республики;

—  благодаря законодательной автономии членов федерации система управления в местных коллективах может различаться в разных государствах-членах;

—  существует тенденция к подчинению субъектов федерации центральной власти во многих областях деятельности и превращению их в простых исполнителей решений федеральных органов;

—  с точки зрения права, субъекты федерации должны быть полностью равноправными, но опыт показывает, что так почти никогда не бывает: Пруссия в Германской империи, Россия в СССР и т.д.

Самоуправление отличается от федерализма прежде всего тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер. Но их административная автономия абсолютна, т.е. местные коллективы обладают полным набором управленческих функций. Это значит, что правительство и федеральные службы действуют в пределах главным образом политических задач (оборона, безопасность, иностранные дела, национальные финансы), а функции образования, коммунальных услуг, поддержания порядка и т.д. переданы местным властям. Кроме того, местные коллективы выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных. Единственной формой контроля является деятельность законодательных и судебных властей.

С середины XIX в. по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. На примере Великобритании можно увидеть, что ограничения самоуправления проявились в трех направлениях (Драго, 1980):

— создание специализированных правительственных органов и передача центральным властям ряда управленческих функций местных коллективов;

—  наделение специализированных министерств полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде последующей апробации решений местных коллективов (административная опека);

—  дополнение административного контроля денежным, т.е. политика выделения государственных субсидий местным коллективам.

Концепция децентрализованного управления имеет принципиально иной характер. Местные коллективы здесь обладают двойственной природой. Они остаются свободными самоуправляющимися коллективами, но в то же время выступают и как территориально обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти одновременно являются представителями интересов местного коллектива и представителями государства на данной территории.

Децентрализация обладает следующими отличительными чертами (Драго, 1980):

—  местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые;

—  административная автономия децентрализованных властей существует, но ограничена законом, т.е. государственные органы выполняют свои управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как назначения должностных лиц, так и собственной деятельности;

—  местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.

На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация. Государство фактически руководит деятельностью местных органов даже в тех странах, где существует «самоуправление».

Централизация в чистом виде не признает автономии мест. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется и режимами демократическими, где считают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне. Однако с момента достижения государством определенных размеров отказаться от местных органов становится невозможно по чисто техническим причинам. Таким образом, дезагрегирование предстает как одна из форм централизации и препятствует ее гипертрофированию. Дезагрегирование подразумевает наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено, а функциональная зависимость — что центральная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но в любой момент может изменить или отменить принятые ими решения, пересмотреть их полномочия. Наконец, обычно местные органы не обладают статусом юридического лица (Драго, 1980).

Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации в России носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие исследователи отмечают слабость центральной власти и отсутствие продуманной стратегии, в том числе в области регионального управления. С другой стороны, государство все же представляет собой главную общественную силу и зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесообразности должны были бы находиться в компетенции региональных властей.

Вмешательство государства ведет к дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчинению — как региональной администрации, так и федеральному центру. Это усложняет структуру управления и процесс принятия решений, что зачастую выражается в ловле рыбы и мутной воде. Необходимость решения повседневных вопросов экономической жизни в Москве сдерживает инициативу и самостоятельность региональных властей, делает нецелесообразным для них развитие инноваций. С другой стороны, стремление к всеохватывающему экономическому контролю, истоки которого восходят ко временам союзного Госплана с его планированием вплоть до последнего винтика, приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими вопросами вместо сосредоточения на проблемах стратегического управления.

Разумеется, такая ситуация не является случайной и обусловлена целым рядом объективных и субъективных факторов.

К числу объективных факторов, определяющих вмешательство государства в региональную политику, можно отнести следующие.

Во-первых, статья 72 Конституции РФ определяет чрезвычайно широкий круг вопросов (14 пунктов), отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, уже в основном законе фиксируются области двойного подчинения, управление которыми, по всей видимости, будет приводить к противоречиям между центральной м местной властью и требовать конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае. Ясно, например, что трактовка пункта «и» — «установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ» —может привести к устраивающему обе стороны решению только в результате длительного процесса переговоров и компромиссов; это касается и большинства остальных положений статьи.

Во-вторых, следует учитывать наличие общенациональных (или даже транснациональных) финансово-промышленных групп, имеющих свои интересы в регионах и стремящихся отстаивать их с помощью центральной власти. Интересы «центральных» и региональных ФПГ сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведения экспортно-импортных операций и т.д., причем в силу отмеченной выше всеобъемлющей государственной регламентации и те и другие стремятся заручиться поддержкой государственных чиновников. Ситуация еще больше осложняется тем, что и в федеральном правительстве, и в Государственной Думе, и в президентской администрации (не говоря уже о Совете Федерации, в который по должности входят представители регионов) имеются подразделения, ответственные за региональную политику.

К числу субъективных факторов влияния можно отнести:

—  специфику переходного периода, требующую усиления централизации и единоначалия при проведении социально-экономических преобразований;

—  специфические отношения того или иного региона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии представителей или целого регионального «землячества» в различных органах центральной власти.

Модификация схемы управления в условиях вмешательства государства в региональную политику показана на рисунке.

Структура государственного регионального управления: а) — опосредованное государственное руководство (через администрацию региона); б) — непосредственное вмешательство государства в региональную политику.

Следует подчеркнуть, что представленный вариант управления (б) имеет не только отрицательные стороны. Непосредственное участие государства в управлении регионом позволяет в ряде случаев обеспечить требуемый контроль при выполнении социальных, экологических и иных программ, когда узкорегиональные интересы могут вступать в противоречие с общегосударственными.

Например, при выборах губернатора центральные власти вполне могут и должны (разумеется, в рамках закона) поддерживать кандидата, наиболее подходящего для проведения сбалансированной политики общегосударственной направленности, стремясь не допустить победы популиста или тем более экстремиста. Примеры такого рода (правда, преимущественно неудачные) легко найти в текущей российской практике.

Существенная роль государства заключается также в том, что только оно может выступать арбитром в территориально-отраслевых или межрегиональных конфликтах (при этом возникает более сложная, чем на рисунке, ромбовидная структура управления). Так, при решении вопроса о строительстве Ростовской АЭС именно государству, на наш взгляд, должно принадлежать решающее слово с учетом предшествующего печального опыта развития атомной энергетики. Установление приоритетов при финансировании угледобывающих регионов в рамках процесса реструктуризации угольной отрасли также является прерогативой государства. В рамках одного региона невозможно получить оптимальное решение проблемы распределения миграционных потоков и так далее. Список примеров легко может быть продолжен.

Ключевым вопросом федеральной региональной политики является согласование интересов федерального центра и регионов. С методологической и практической точек зрения принципиально помнить, что и центр, и регионы представляют собой конгломераты интересов, на реализацию которых направлена их деятельность. Отношение к регионам как пассивным объектам управления, автоматически выполняющим поступающие сверху указания, совершенно ошибочно и ведет к «пробуксовке» даже самых лучших намерений и программ центра. Попытка силового давления на регионы требует значительно больших усилий и имеет гораздо менее долговременный и надежный эффект, чем апелляция к региональным интересам.