Приемная семья

Определяя природу договора о передаче ребенка на воспитание в семью, нельзя не обратить внимание на попытки отождествления действий, выполняемых приемными родителями, с выполнением трудовых обязанностей. Использование в актах Минобразования России термина «оплата труда» не позволяет распространять на отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства правила трудового законодательства, так как правовая природа этих отношений различна. Однако в упомянутых ведомственных актах употребляется при этом термин «трудовые отношения». Такая, казалось бы, невнимательность и терпимость к смешению понятий в ведомственных актах служит формальным основанием для смешения на практике отношений, складывающихся при передаче на воспитание детей в семьи. Например, родители-воспитатели в патронатной семье оформляются как штатные работники воспитательного детского учреждения и получают за это заработную плату.

Если определить природу  отношений между органами опеки  и попечительства и приемными  родителями как трудовые, то следует  признать верным распространение на них действия трудового законодательства, в частности правил об отпусках, режиме рабочего времени и т.п. представляется, что подобное «вторжение» в сферу  трудового законодательства не соответствует  целям создания и существования  института приемной семьи.

Как в любой обычной  семье не существует отпусков и времени  отдыха от исполнения обязанностей родителей, так и для приемной семьи вряд ли это будет приемлемо. Принятие на себя обязанностей приемных родителей  не является безусловным основанием для отказа от выполнения своих прежних  или новых обязанностей по трудовому  договору по месту работы. Если считать, что действия приемных родителей  являются трудовой функцией, то приемному  родителю следует определиться, какое  из этих двух занятий будет для  него основным местом работы, а какая  работа станет работой по совместительству. Например, если считать, что обязанности  приемных родителей - это основное место  работы, то получается, что работа по другому трудовому договору должна стать работой по совместительству со всеми вытекающими из этого  последствиями.

Думается, что такой подход можно рассматривать как ограничение  правоспособности приемного родителя, что может стать дополнительным препятствием для создания приемной семьи. Нельзя не учитывать и тот  факт, что наличие нескольких детей  поставит приемных родителей или  одного из них в такую ситуацию, когда они вынуждены будут отказаться от исполнения трудовых функций, что полностью согласуется с нормальной семейной жизнью, когда женщина-мать, имеющая нескольких детей, вынуждена не работать, чтобы надлежащим образом исполнять свои родительские обязанности. Выплата приемному родителю заработной платы за его труд по воспитанию приемных детей в некоторой степени компенсирует потери от прекращения им своей трудовой функции. Кроме того, исполнение своих прежних трудовых обязанностей не ставится в законодательстве в зависимость от принятия на воспитание детей в семью на других основаниях: усыновление (удочерение), опека и попечительство. Непрерывность исполнения родительских обязанностей не должно ставиться под сомнение.

Вполне понятно, что, называя  отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства трудовыми, мы тем самым защищаем права приемных родителей в сфере  пенсионного обеспечения. Но можно  было бы внести соответствующие изменения  в пенсионное законодательство, включив  приемных родителей в разряд лиц, имеющих право на получение пенсии наравне с лицами, работающими  по трудовым или по гражданско-правовым договорам.

Однако смешение разноотраслевых  отношений в рамках одного правоотношения для решения вопроса пенсионного  обеспечения все-таки представляется сомнительным. Поскольку отношения  между приемными родителями и  органами опеки и попечительства складываются в рамках семейных отношений  как одной из форм воспитания ребенка  в семье, то недопустимо говорить об этих отношениях как о трудовых.

Несмотря на то, что ст. 151 СК РФ и п. 3 Положения о приемной семье в качестве основания образования  приемной семьи устанавливают договор  о передаче ребенка на воспитание в семью, его значение здесь не столь определяющее, как это следует  из текста закона. Безусловно, договор  является юридическим фактом, но не единственным, а одним из элементов  фактического состава образования  приемной семьи. В числе таких  элементов следует рассматривать  также заявление лиц, желающих быть приемными родителями, заключение органов опеки и попечительства о возможности для этих лиц быть приемными родителями, а также акт органа опеки и попечительства, закрепляющий выбор конкретного ребенка для устройства в приемную семью.

Заключение договора в  рассматриваемом правоотношении, особенно с учетом положений п. 1 ст. 152 СК РФ, носит скорее вспомогательный характер. Воля лиц, направленная на то, чтобы  стать участниками правоотношения в приемной семье, уже находит  свое выражение в заявлении в  орган опеки и попечительства. А согласие органа опеки и попечительства на создание данной приемной семьи  содержит заключение о возможности  заявителя быть приемным родителем. Кандидатуры детей, которые берутся  на воспитание в приемную семью, также  определяются на стадии подбора детей, что находит отражение в соответствующем  документе. Размер оплаты по договору в пользу приемных родителей и  льготы также устанавливаются на уровне субъектов Федерации, и соответственно их отражение либо неотражение в  тексте договора правового значения не имеет[2, с. 44].

Таким образом, принципиальный вопрос о передаче детей в приемную семью уже заранее согласован сторонами. Кажется несколько странным, что договор носит название «О передаче ребенка (детей) на воспитание в семью», но п. 1 ст. 152 СК РФ не содержит положения о том, что в нем  должны быть указаны фамилия, имя  ребенка, передаваемого на воспитание приемной семье. В п. 1 ст. 152 СК РФ в  качестве обязательных условий, подлежащих включению в договор о передаче ребенка на воспитание в семью, называются условия содержания, воспитания и  образования ребенка (детей), права  и обязанности приемных родителей, обязанности по отношению к приемной семье органа опеки и попечительства, а также основания и последствия  прекращения такого договора.

Содержание договора о  передаче ребенка на воспитание в  приемную семью имеет важное значение. Но его текст может быть индивидуализирован. Например, можно предусмотреть в  нем предоставление детям отдельных  комнат или их переоборудование, приобретение одежды для детей в зависимости  от климатических условий местности, где проживает приемная семья, приобретение необходимых учебных принадлежностей или специальных предметов для дополнительных занятий ребенка, и т.п.

Заключение договора при  создании приемной семьи есть проявление ситуационного метода регулирования  семейных отношений, когда требуется  учет индивидуальных особенностей ребенка  и потенциального родителя-воспитателя  и конкретной ситуации. В этом и  состоит основное значение договора. Без соответствующих административных актов разрешительного характера  его заключение было бы вообще невозможно. Включение договора в состав оснований, порождающих семейные права и  обязанности, вовсе не означает придание ему той самостоятельной роли, которую играют договоры в гражданском  праве.

Ни СК РФ, ни Положение  о приемной семье не предусматривают  конкретных мер ответственности  сторон по договору за неисполнение или  ненадлежащее исполнение ими своих  обязанностей. Только ст. 5.35 КоАП РФ устанавливает  ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями  несовершеннолетнего ребенка обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению и  защите прав и интересов несовершеннолетних. Однако особый характер связи участников договоров о передаче ребенка  на воспитание в приемную семью требует  создания продуманной системы мер  ответственности за неисполнение или  ненадлежащее исполнение взятых ими  на себя обязательств.

Прежде всего, в п. 2 ст. 155 СК РФ следует закрепить не право  органа опеки и попечительства осуществлять контроль за выполнением возложенных  на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию  ребенка (детей), как это сделано  сейчас, а их обязанность делать это. Этого требует публичный  характер выполняемых органами функций. С целью избежания злоупотреблений  со стороны органов опеки и  попечительства при осуществлении  своих контрольных полномочий необходимо продумать сам механизм их осуществления. Это будет полезно как для  органов опеки и попечительства, так и для приемных родителей. Соответствующие специалисты органов  опеки и попечительства будут  знать, каким конкретно образом  они должны осуществлять функцию контроля, а приемным родителям будут известны пределы осуществления этих полномочий, благодаря чему они смогут более эффективно защитить себя от возможного произвола.

Далее имеет смысл внести в СК РФ специальное правило, согласно которому органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда  имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Причинение вреда должно быть связано с неисполнением или  ненадлежащим исполнением приемными  родителями своих обязанностей. Основанием солидарной ответственности органов  опеки и попечительства будет  являться ненадлежащее осуществление  ими контроля за исполнением родителями своих обязанностей в том случае, если этим органам не удастся доказать, что вред наступил не по их вине.

Введение солидарной ответственности  необходимо не столько для наказания  органов опеки и попечительства, сколько для обеспечения получения  приемными детьми полной имущественной  компенсации за причиненный им вред. Это полностью согласуется с  основными началами семейного права, заключающимися в обеспечении приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних. Кроме того, можно предусмотреть  в законе специальное правило  о солидарной ответственности при  возникновении у приемных родителей  обязательств из неосновательного обогащения путем присвоения средств, принадлежащих  детям. Наличие таких механизмов в законодательстве будет реальным проявлением заботы о судьбе детей, а не только красивой декларацией. Кроме  того, в случае выявления ненадлежащего  контроля со стороны органов опеки  и попечительства необходимо привлекать соответствующих должностных лиц  к административной и уголовной  ответственности, для чего нужно  предусмотреть в КоАП РФ и УК РФ соответствующие основания ответственности.

В завершение хотелось бы обратить внимание на то, что при конфликте  прав ребенка, с одной стороны, и  прав приемных родителей и органов  опеки и попечительства - с другой, по сути дела, сводится на нет возможность  реальной защиты прав и законных интересов детей. Для защиты остаются только органы прокуратуры, которым станет известно о нарушении прав детей. Все это вызывает необходимость реформирования системы органов опеки и попечительства, с тем, чтобы возможность защиты прав детей не замыкалась непосредственно на органе опеки и попечительства.

Заключение

Как показывает практика регионального  законотворчества, патронатное воспитание по юридическим критериям практически  ничем не отличается от приемной семьи. Можно сделать вывод, что, используя  предоставленную субъектам РФ возможность  предусматривать у себя иные формы  устройства детей на воспитание, субъекты РФ, по сути дела, уходят от использования  такой формы устройства, как приемная семья, и создают иные формы устройства детей на воспитание в семью. К  примеру, в соответствии с Законами Москвы и Московской области патронатное  воспитание является формой устройства ребенка в семью на воспитание.

Решение вопроса о легитимности создания такой формы семейного  воспитания, как патронат, зависит, по нашему мнению, от правильного толкования выражения «иные формы устройства детей на воспитание», содержащегося  в ст. 123 СК РФ. Представляется, что  в данном случае речь идет о возможности  создания иных, «несемейных» форм устройства детей на воспитание. Однако создание иных форм устройства детей на воспитание в семью, кроме трех указанных  в ст. 123 СК РФ, вступает в противоречие с действующим семейным законодательством. Представляется, что сама идея законодателя, заложенная в ст. 123 СК РФ, состояла в  установлении исчерпывающего перечня  форм устройства детей на воспитание в семью и предоставлении возможности  создания иных, «несемейных» форм воспитания. Юридическая техника изложения  рассматриваемой нормы, включающей исчерпывающий перечень форм устройства детей на воспитание в семью и  открытый перечень альтернативных форм воспитания детей, тоже приводит к такому выводу. Иное толкование приведет к  законодательному произволу на уровне субъектов Федерации в одной из самых чувствительных и сложных сфер правового регулирования. Такого рода вопросы, на наш взгляд, должны регулироваться исключительно на федеральном уровне, что не противоречит ст. 72 Конституции РФ.

Негативным последствием поиска иных форм семейного воспитания на основе действующего законодательства является фактическое игнорирование  использования приемной семьи как  формы устройства детей на воспитание.

Не вызывает сомнений то, что вместо создания калейдоскопа суррогатных  форм устройства на воспитание детей  следует уделить должное внимание регулированию отношений в рамках установленных на федеральном уровне форм устройства детей на воспитание в семью, а также решать вопросы  финансирования этих форм, в частности  приемной семьи, в том числе из средств федерального бюджета. Ценность любой нормы заключается в  возможности ее реального исполнения, в ее обеспеченности.

Приоритет семейного воспитания, закрепленный в нормах международного права и воспринятый внутренним законодательством РФ, возлагает  на государство обязанность по реализации этого принципа. Передача функций  по непосредственному устройству детей  на воспитание органам местного самоуправления является не чем иным, как делегированием полномочий по защите прав, однако без  соответствующего финансирования. В  результате все финансовое бремя  по поддержанию приемной семьи (а  оно немалое) полностью ложится  на местный бюджет.