Рациональная бюрократия в современном обществе

1. Должен быть установлен свод  законов, требующий от участников организации послушания.

2. Закон – это система абстрактных  правил, имеющих конкретные приложения; в рамках именно такого закона  администрация отстаивает интересы организации.

3. Член организации, осуществляющий  властные функции, также подчиняется этому безличному порядку.

4. Член организации должен подчиняться  ее законам только как член организации.5. Подчинение определяется не личностью, осуществляющей властные полномочия, безличным порядком, обусловившим, помимо прочего, и занятие этой личностью данного поста.

Основываясь на этих концепциях, Вебер формулирует восемь принципов структурирования властных систем:

1. Служебные обязанности  организуются на постоянной регулируемой основе. 
          2. Эти обязанности относятся к различным функциональным сферам, в каждой из которых должны обеспечиваться необходимая полнота власти и полномочий.

3. Должности образуют  иерархическую структуру, при этом оговариваются права контроля.

4. Правила, которыми определяется  ход работ, могут быть как техническими, так и юридическими, что в любом  случае требует привлечения компетентных работников.

5. Ресурсы организации не следует  смешивать с ресурсами ее членов, рассматриваемых в качестве частных лиц.

6. Держатель офиса не может  обращать этот офис в свою собственность.

7. Управленческая работа основывается  на письменных документах, в силу  чего офис (бюро) становится центральным звеном организации.

8. Системы законной власти могут  принимать множество форм, идеальным  видом которых является бюрократический  штат. [11]

Согласно Веберу, бюрократическая администрация (т. е. наиболее рациональный тип бюрократии) соответствует пяти концепциям законности и восьми принципам власти, приведенным выше. Помимо прочего, бюрократическая система и участвующие в ней служащие должны удовлетворять следующим критериям:

   1. Они свободны как личности и должны подчиняться власти только в силу своих безличных (должностных) служебных обязанностей.

   2. Они образуют ясно выраженную иерархию должностей.

   3. Каждая должность имеет четко выраженную в юридическом смысле сферу компетенции.

4. Занятие должностей происходит  на свободной контрактной основе.

 5. Кандидаты на должность отбираются на основе их технической квалификации. Они назначаются, а не выбираются.

  6. Должность получает фиксированное материальное вознаграждение, сохраняя, по большей части, право на получение каких-то субсидий. Шкала окладов примерно соответствует уровням иерархии, однако в известных случаях при этом могут приниматься во внимание мера ответственности и социальный статус должностного лица.

 7. Исполнение должностных обязанностей рассматривается как единственное или, по крайней мере, основное занятие должностного лица.

 8. Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого старшинством или уровнем достижений, или и тем и другим. Вопросы о продвижении должностных лиц решаются начальством.

 9. Служащий работает в организации, не являясь владельцем организационных средств, и должность, которую он занимает, не является его собственностью.

10. Поведение работников организации  должно соответствовать существующим  требованиям дисциплины и контроля.

Итак, чисто бюрократическое, т.е. документально оформленное бюрократически-монократическое управление по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т.е. предсказуемости для господствующих, а равно и заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой наиболее рациональную форму осуществления господства. Развитие “современных” форм объединений в самых различных областях (государство, церковь, армия, партия, ... и т.п.) попросту идентично развитию и постоянному росту бюрократического управления: его возникновение, например, есть эмбрион современного западного государства. При рассмотрении всех, на первый взгляд, противоположных друг другу инстанций, будь то группы защиты каких-либо интересов, парламентские комитеты, “диктатуры советов”, “почетные” чиновники, выборные судьи и т.п., оказывается, что вся рутинная работа осуществляется чиновниками в бюро. Вся наша обыденная жизнь втиснута в эти рамки. Ведь если бюрократическое управление повсюду ... наиболее рационально в формально-техническом отношении, то оно просто неизбежно для потребностей массового управления (людьми или вещами). Выбор существует лишь между “бюрократизацией” и “дилетантизацией” управления, и весомым средством превосходства бюрократического управления оказывается: специальное знание, полная незаменимость которого диктуется современной техникой и экономикой производства благ, причем совершенно безразлично, организуется ли она по-капиталистически или - что при желании добиться аналогичных технических результатов означало бы лишь небывалое возрастание значения профессиональной бюрократии - по-социалистически. Как в нормальном случае угнетенные могут защищаться против существующего бюрократического господства лишь с помощью создания собственной, столь же подверженной бюрократизации, альтернативной организации, так и сам бюрократический аппарат через насущные интересы материального и чисто делового, а значит, идеального характера требует собственного дальнейшего функционирования: без него в обществе, где чиновник, служащий, рабочий отделены от средств управления и непременны дисциплина и квалификация, современная жизнь стала бы невозможной для всех, кроме тех, кто еще обладает средствами жизнеобеспечения (крестьян). Он продолжает свое существование и после победоносной революции и после вражеской оккупации так же, как существовал при предшествовавшем легальном правительстве. Вечный вопрос: кто контролирует существующий бюрократический аппарат? И всякий раз овладение им возможно для неспециалиста лишь отчасти: профессиональный тайный совет неизменно превосходит дилетанта-министра в реализации своей воли.

            Наряду с фискальными предпосылками для бюрократического управления существенное значение имеют транспортно-технические условия. Его точность нуждается в железной дороге, телеграфе, телефоне и все более связана с ними. Социалистическому устройству здесь ничего не изменить. Вопрос в том, в состоянии ли оно создать аналогичные капиталистическому устройству условия для рационального, то есть как раз строго бюрократического, управления по еще более жестким формальным правилам. Если нет - вновь пришлось бы столкнуться с одной из крупнейших иррациональностей: антиномией формальной и материальной рациональности, столь часто констатируемой социологией.

Бюрократическое управление означает: господство в силу знания; в этом его основной, специфически рациональный характер. Благодаря огромному, обусловленному специальными знаниями, могуществу бюрократия (или использующий ее властелин) имеют тенденцию и далее наращивать свою власть от служебного знания: знания фактов, полученного в служебном порядке или “подтвержденного документально”.

Не вполне, но все же специфически бюрократическое понятие “служебной тайны” - в своем отношении к специальному знанию сравнимое с соотношением коммерческих и технических производственных тайн - берет начало именно в этом стремлении к власти.

Таким образом, рациональная бюрократия основана на легитимной модели и существуют принципы, которые определяют её как законную власть. 

§2 Идея легального господства в рациональной бюрократии Макса Вебера

Рациональная бюрократия характеризуется М. Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой данного типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Причем эти правила могут быть изменены. В этом заключается одно из важнейших отличий легального господства от традиционного: в традиционном возможность законотворчества ограничена существующими традициями, а в легальном не существует никаких ограничений, кроме соблюдения всех соответствующих формальностей. «Решающим является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку или герою […] но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который определен посредством установленных норм (законов, предписаний, правил)» [5] Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. На смену принципу личной преданности, имеющему важнейшее значение при традиционном господстве, приходит ориентация на безликие нормы. М. Вебер считал, что само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненных достаточной легитимностью. Поэтому оно должно быть дополнено традиционными, патермониальными элементами. Впрочем, в реальности легальное господство в чистом виде и не существует, оно неизменно проявляется лишь в сочетании с другим типом. Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых М. Вебер особо выделял следующие:

1. Должностные обязанности  выполняются на постоянной основе  и регулируются установленными  правилами.

2. Обязанности разделены  между функционально различными  сферами.

3. Должности образуют  иерархию, в которой определены  возможности контроля за исполнением  приказаний.

4. Правила, регулирующие  деятельность, подразделяются на  технические инструкции и правовые  нормы, однако для исполнения  и тех и других необходим  специально подготовленный персонал.

5. Должностное лицо не  может присвоить свою должность.

6. Легальное господство  может принимать различные формы, но при более чистом типе  используется бюрократический управленческий  персонал.

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов. Бюрократический аппарат состоит из чиновников, которые действуют в соответствии с нижеприведенными принципами.

1. Чиновники лично свободны  и подчинены власти только  в том, что касается их должностных  обязанностей.

2. Чиновники организованы  в четко установленную иерархию  должностей.

3. Каждая должность обладает  определенной сферой полномочий.

4. Чиновник занимает должность  на основе добровольного договорного  соглашения.

5. Кандидаты отбираются  на основании их квалификации  и при этом назначаются на  должность, а не выбираются.

6. Вознаграждением служит  постоянное денежное жалование.

7. Должность рассматривается  как единственный или, по крайней  мере, основной род занятий чиновника.

8. Существует система  карьерного продвижения в соответствии  с заслугами.

С точки зрения М. Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности.

М. Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставления современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится, прежде всего, специализация чиновников и их профессиональная компетентность. М. Вебер писал: «Конечно, «чиновник», даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников не было ни в одной стране, кроме современного Запада».

Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым, подчиняя его организационной дисциплине.

М. Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельными чиновниками и организацией в современной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами и удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения автора, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно М. Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации [4]

Как полагал М. Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в учебных заведениях, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

Повсеместное распространения бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает М. Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как отмечает Вебер: «Бюрократизация предоставляет прежде всего оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки».