Социальное партнёрство

3.2 Роль государства  в системе социального партнерства

Роль государства в  системе социального партнерства  весьма своеобразна. Речь скорее идет о представлении интересов государства при осуществлении коллективно - договорного регулирования, нежели о реальном участии государственного аппарата в установлении условий труда для отрасли, региона и т.п.

В коллективно - договорном процессе государство представлено органами исполнительной власти: Правительством, Министерством труда и социального  развития, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и  органом по труду субъекта Российской Федерации. Все они защищают общегосударственные  интересы. Определение их правового  положения (а равно положения  органа местного самоуправления) зависит  от признания или непризнания  их самостоятельными субъектами права. Возможны два подхода: 1) признать субъектом  права государство как таковое, а государственные органы - действующими от его имени; 2) признать субъектами права органы государственной власти, которые по Конституции и законодательству представляют государственные интересы.

В законодательстве (гл. 5 разд. I ГК РФ) и научных исследованиях  последних лет избран первый вариант.

В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные  образования признаются субъектами гражданского права. От их имени действуют  органы государственной власти в  рамках их компетенции (ст. 125 ГК).

Авторы "Курса российского  трудового права" связывают процесс  трансформации российского государства  в правовое социальное государство  с легализацией его в качестве особого субъекта права. Еще более  решительной является позиция М.А. Лушниковой, по мнению которой государство  выступает в качестве субъекта трудового  права и права социального  обеспечения16.

Признание (или непризнание) государства особым субъектом трудового  права имеет большое практическое значение. В частности, возникает  вопрос об обязательности генерального соглашения, подписанного Правительством, для других "ветвей власти", или  об ответственности государства  за невыполнение Минтрудом своих  обязательств по отраслевому соглашению. Должно ли государство по ним отвечать? Если государство выступает субъектом  права, ответ в обоих случаях  должен быть положительным. Такой подход несколько "тотализирует" даже сам механизм социального партнерства. На наш взгляд, в общественных отношениях, не связанных непосредственно с государственным управлением, органы государственной власти могут рассматриваться как самостоятельные субъекты права, которые своими действиями приобретают права и обязанности для себя, а не для государства в целом. Тем более, что в трехсторонних органах в большинстве стран мира участвуют лишь органы исполнительной власти, специально поименованные в законодательных актах.

Роль этих органов, участвующих  в коллективных переговорах, сводится к выполнению двух задач. Во-первых, они помогают сторонам достичь соглашения. Во-вторых, представляют и защищают на переговорах общественные интересы.

Выполнение первой, посреднической, задачи подчеркивает организующее значение государственных органов (и органов  местного самоуправления). На первый план выступают интересы труда и капитала, государство помогает сбалансировать эти интересы, добиться социального  мира. Недаром зарубежные ученые рассматривают  трехсторонние переговоры как процесс  с участием социальных партнеров (то есть основных действующих лиц) и  государства, занимающего позицию "независимого доброжелателя".

Своеобразное посредничество, осуществляемое органами исполнительной власти и местного самоуправления, отражает процедурный аспект их участия  в переговорах: создание комиссий по ведению коллективных переговоров, организация регулярных заседаний, предоставление необходимой информации и т.п.

В противовес этому выполнение второй задачи - охраны общественных интересов - предполагает более серьезное вмешательство  в процесс формирования конкретных положений соглашения. Стало аксиомой утверждение о том, что защита общественных интересов при заключении коллективных соглашений должна предотвращать  серьезные экономические потрясения, которые могут стать последствием договоренностей, преследующих лишь групповые  интересы.

Приоритетами правительства (и других государственных органов) признается обеспечение экономического роста, полной занятости и стабильных цен. Эти цели достигаются в основном регулированием доходов трудящихся, а именно - путем сдерживания повышения  заработной платы. Дело в том, что  увеличение издержек на рабочую силу без адекватного повышения производительности труда обычно влечет рост цен, а следовательно, и ряд других негативных последствий, включая инфляцию и снижение конкурентоспособности страны на международном рынке. Последнее в условиях глобализации особенно опасно. Поэтому правительственные органы определяют максимально допустимый предел роста заработной платы на период действия соглашений.

В России указанный подход к защите общенациональных интересов  неприменим по целому ряду причин, главная  из которых - отсутствие эффективно функционирующих  рыночных механизмов. Экономические  исследования подтверждают, что создание подлинно рыночной экономики и интеграция в международный рынок - дело будущего. Уровень оплаты труда в стране чрезвычайно низок. Собственно, за счет фактического замораживания заработной платы и задержек ее выплаты решаются другие экономические проблемы. Кроме  того, в соглашениях зачастую содержатся лишь рекомендательные положения о  заработной плате или отсылки  к коллективным договорам. В ряде отраслей сформировалась тенденция  регулирования заработной платы  на локальном уровне, что вполне соответствует общему правилу, отмеченному  исследователями: при ухудшении  экономической ситуации происходит "децентрализация" коллективно - договорного регулирования, его центр перемещается из отрасли или территории в организацию.

В чем же заключаются общегосударственные  интересы, представляемые государственными органами и органами местного самоуправления России? В условиях переходного периода, кризисного состояния экономики  и проявления негативных тенденций  в виде формирования теневого трудового  права и получивших массовый характер нарушений трудовых прав работников общенациональные интересы могут быть сформулированы лишь в контексте  реализации активной социальной политики. Это - максимальная нейтрализация негативных последствий экономических реформ для трудящихся. Такое понимание  государственных интересов отражают заключаемые генеральные соглашения, в которых неизменно выделяется раздел, посвященный социальной защите населения.

Таким образом, в отличие  от стран с развитой рыночной экономикой акцент переносится на решение социальных проблем. То есть государство скорее проводит патерналистскую политику, столь привычную как государственным  структурам, так и большинству  населения, нежели корректирует позиции  партнеров с учетом общемировой  экономической конъюнктуры. Это  существенная особенность коллективно - договорного регулирования в  нашей стране.

В качестве еще одного аспекта  охраны общегосударственных интересов  на коллективных переговорах нужно  назвать контроль за расходованием бюджетных средств. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года внес в ст. 18 Закона РФ "О коллективных договорах и соглашениях" дополнение, предписывающее заключать соглашения, предусматривающие полное или частичное бюджетное финансирование, при обязательном участии соответствующих органов исполнительной власти.

Это тоже особенность, свойственная лишь российскому обществу, сохранившему большое количество государственных  предприятий и традиции их серьезной  финансовой поддержки.

Гипотетически можно предположить, что в число общенациональных приоритетов должна входить и  определенная стандартизация условий  труда. В России она обеспечивается главным образом законодательством  о труде, но оно уже не предусматривает  жестких правил определения системы  и размера заработной платы. Поэтому  в этой части проблема стандартизации начинает решаться через генеральное  соглашение. Например, генеральным соглашением на 1998 - 1999 гг. предусмотрены мероприятия по совершенствованию единой нормативной базы для нормирования труда, приближению размеров оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню оплаты труда в производственных отраслях и др. Пока рано говорить о том, что упомянутое направление получило свое развитие при заключении соглашений, но первые шаги уже сделаны17.

Определив роль органов государственной  власти в процессе подготовки и заключения соглашений, необходимо уделить внимание юридическому опосредованию этой роли, а именно - правовым последствиям заключенного соглашения для упомянутых органов.

В зарубежной литературе общепризнано, что государство, выполняя посредническую роль, способствует выработке согласованных  решений, но никаких конкретных обязательств на себя не принимает. Редким исключением  можно признать рамочное соглашение по заработной плате и трудовым отношениям, заключенное итальянским правительством, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей. Соглашение предусматривает обязанности правительства представить на рассмотрение парламента ряд законопроектов; предпринять меры, не допускающие роста цен более чем на 13 процентов; предполагается также ввести льготные сезонные билеты для проезда на городском и железнодорожном транспорте.

В России все складывается несколько иначе. Статья 18 Закона "О  коллективных договорах и соглашениях" предусматривает, что соглашения могут  заключаться на двух- и трехсторонней  основе. Статья 19 упомянутого закона перечисляет участников различного вида соглашений, в числе которых  Правительство, Министерство труда  и т.п. Анализ этих норм приводит к  выводу о том, что органы государства (и местного самоуправления) являются "равноправными" участниками переговоров, хотя решение вопроса о заключении двух - или трехстороннего соглашения все-таки относится к компетенции  сторон - работодателей и работников.

Вместе с тем коллективный трудовой спор по поводу заключения, изменения  или выполнения соглашений возникает  между работниками и работодателями (ст. 2 Федерального закона "О порядке  разрешения коллективных трудовых споров"). При этом не имеет значения, носит  соглашение двух- или трехсторонний  характер. Налицо попытка законодателя развести стороны коллективно - договорного  акта, которые выполняют его, и  представителей государства, которые  участвуют в разработке соглашения, "освящают" коллективные переговоры своим авторитетом, но конкретных обязательств не несут. Надо ли говорить о взвешенности и логичности такой позиции? Практика, однако, по большей части основывается на положениях Закона РФ от 11 марта 1992 года. В качестве характерного примера  следует привести Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями  профсоюзов, общероссийскими объединениями  работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000 - 2001 гг. Во-первых, все участники соглашения называются сторонами. Во-вторых, более  половины задач и мероприятий, предусмотренных  соглашением, должны выполняться Правительством. Это - формирование федерального бюджета  с ориентацией его на развитие отечественного производства (п. 1.1); поддержка  малого и среднего бизнеса (п. 1.3); подготовка проектов федеральных законов (п. 10, 11, 12) и т.д.

Отраслевые и региональные соглашения также содержат аналогичные  положения.

Сложившееся положение в  полной мере отражает укоренившиеся  традиции государственного патернализма, от которого государство еще не может, а гражданское общество еще не хочет отказаться. С одной стороны, государственные органы стремятся  сохранить контроль над ключевыми  сферами общественной жизни. Следует  подчеркнуть, что в переходный период существует и объективная необходимость  активного государственного вмешательства как в экономику, так и в социальную сферу для смягчения последствий кардинальных реформ. С другой стороны, государственные структуры испытывают давление профсоюзов и работодателей, которые заинтересованы в осуществлении социальной защиты населения исключительно силами и средствами государства. Для профсоюзов государственные обязательства являются более надежными, чем обязательства работодателей, а работодателей они избавляют от лишних затрат.

Сложившаяся ситуация хотя и имеет свои, вполне понятные, причины, заводит коллективно - договорный процесс  в тупик. Договорное регулирование  превращается в юридически необъяснимый феномен. На практике обязательственная  часть соглашений исполняется не только работодателями, но и Правительством, Минтрудом, другими органами государственной власти. В то же время никакой юридической ответственности за невыполнение обязательств указанные органы не несут.

В результате извращается  сущность коллективно - договорного  регулирования. Главным участником сотрудничества становится государство.

Видимо, в сложившихся  условиях целесообразно завершить  законодательное закрепление роли государственных органов в заключении соглашений и подчеркнуть, что основными социальными партнерами являются все-таки работодатели и работники. Конкретные обязательства должны принимать на себя работодатели, но не государственные органы.

Участие государства в  социальном партнерстве имеет еще  один, не упомянутый до сих пор, аспект. Некоторые исследователи отмечают, что государство по отношению  к государственным служащим, а  также работникам, занятым в государственном  секторе экономики, выступает работодателем. Так, авторы "Курса российского  трудового права" полагают, что "...способность  государства быть работодателем  является важнейшим условием и предпосылкой существования его в качестве субъекта, способного выполнять те функции и решать те задачи, которые  на него возлагает общество..". По их мнению, государство выступает  работодателем по отношению к своим служащим - государственным служащим. М.А. Лушникова распространяет работодательскую правоспособность государства и на отношения государственных предприятий со своими работниками.