Характеристика общего и особенного в практике управления персоналом государственной и муниципальной службы на протяжении ХХ века в японс

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

 

Факультет переподготовки государственных и муниципальных  служащих

Кафедра государственного и муниципального управления

 

Оценка ____________________

Подпись преподавателя_________

«____» _________________ 20___г.

 

УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

 

Характеристика общего и особенного в практике управления персоналом государственной и муниципальной службы на протяжении ХХ века в японской системе управления

Выполнила:

Савелкова Наталья Александровна

Группа ГМУ-332, специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное  управление»

Проверил:

Аржанухин Сергей Владимирович,

д.ф.н., профессор

 

 

Екатеринбург

2013

1. Основные положения

 

Государственная служба в Японии охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы  государственной деятельности. В  категорию государственных служащих (кокка комуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих "сил самообороны", сотрудников полиции. Общая численность занятых на государственной службе составляет свыше трех миллионов человек, большинство из которых - рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность же высших государственных чиновников не превышает десяти тысяч.

Действующая Конституция закрепила положение  государственных служащих как "слуг всего общества, а не какой-либо одной его части" (ст. 15). Государственный служащий перестает восприниматься как личный слуга императора. В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как "слуг всего народа" Закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать "только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы".

Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными изменениями  и дополнениями - основной источник правового регулирования государственной  службы. В 1950 г. вступил в силу Закон  о местных служащих, установивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американских оккупационных  властей на ход послевоенных государственных  реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского  законодательства о государственной  службе.

В Японии принято включать не только чиновников в собственном  смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции. Общая численность занятых на государственной службе превышает 3 млн. человек, большинство из которых составляют рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность же высших государственных чиновников не превышает 10 тыс. человек.         

Контроль за соблюдением  законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала при Кабинете министров (Палата по делам персонала, Национальное управление кадров) Совет состоит из трех членов, назначаемых Кабинетом министров с согласия обеих палат парламента и утверждаемых императором Срок полномочий членов Совета – четыре года с возможностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению Кабинета выполняет функцию председателя. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, Кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета издание в пределах своей компетенции правил и установлений по вопросам государственной службы, разбор жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются через деятельность его аппарата, который возглавляет управляющий, назначаемый членами Совета В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных бюро.

 Все лица, находящиеся но государственной службе, подразделяются на две основные категории – работников «обычной службы» и работников «особой службы» Основная масса чиновничества занята на «обычной службе», на которую распространяются конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований.

          Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом. Каждый из 8 существующих рангов, в свою очередь, подразделяется на 15 разрядов. Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Критерии для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду устанавливаются Советом по делам персонала. Труд чиновника оплачивается в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлений Кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого Закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях). Лица, занятые на «особой службе», получают оплату в порядке, установленном Законом об оплате труда должностных лиц на особой службе и оплате труда служащих Агентства самообороны. Выплата вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты законов об изменении системы должностных окладов.

Государственный служащий кроме  должностного оклада получает разнообразные надбавки: премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования).

Высшую категорию работников «обычной службы» составляют лица, получающие жалованье за административную работу. В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой и трудом, требующим специальных профессиональных знаний.

Командные посты в центральном  административном аппарате занимают чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии: начальники департаментов, отделов и секций, советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.

         Государственная служба Японии имеет свои особенности. Здесь действует система

«пожизненного найма», предполагающая длительную (до ухода нпенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одна из характерных черт японской государственной службы «пожизненного найма» — отсутствие

межведомственных перемещений  чиновника внутри его ведомства. Другая важная черта –дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта особенность отражается в известной еще с конца прошлого века формуле: «Чиновники достойны почитания, народ – презрения». В последнее время четко проявилась и такая специфическая черта, как строгий контроль Либерально-демократической партии (ЛДП) за персональным переме- щением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться по служебной лестнице выше уровня начальника департамента.

          Ученые, занимающиеся исследованием японской государственно-политической модели, неизменно связывают внушительные успехи Японии с эффективным функционированием бюрократического аппарата этого государства. Некоторые специалисты США (Е. Вогель) наделяют японское чиновничество чертами, которых, по их мнению, недостает американской бюрократии: высоким профессионализмом, преемственностью, глубоким чувством ответственности. Уникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию и т. д.).

2. Поступление на государственную службу

 

         Поступление на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственных служащих уточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми   качествами, выявить которые призваны конкурсные экзамены (ст. 33).    

         Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их в качестве структурного подразделения управления по набору и использованию персонала специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающих впервые, а в отношении претендующих на повышение в должности — ограничить круг экзаменуемых путем отбора на основании результатов прошлой служебной деятельности.

         Впервые поступающие на государственную службу сдают экзамены тремя отдельными группами:

1) окончившие высшие учебные заведения;

2) имеющие неполное высшее образование;

3) окончившие средние  учебные заведения.

         На практике шансы занять руководящие посты есть только у тех, кто имеет высшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элиты закончили одни и те же учебные заведения. Как правило, это выпускники юридического факультета Токийского университета. Общее «студенческое прошлое» в значительной степени усиливает сходство психологических установок японской элиты. Право сдавать экзамены для поступления на государственную службу имеют только японские подданные. Для некоторых специальных видов государственной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения, например, сотрудником Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоящее в браке с иностранцем.

         Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIXв., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, а также оценка специальных навыков.

         Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей». Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Некоторые министерства, например Министерство иностранных дел, проводят письменные и устные экзамены. Условия их следующие: кандидаты в карьерные дипломаты (не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи экзамены по административному или частному праву, а также по одному из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений. Для определения способностей кандидатов - быстро схватывать суть различных мнений, вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргументы при изложении собственной позиции - проводится общий экзамен в виде групповой дискуссии по одному из предметов. Общее количество баллов, набранных на экзаменах каждым экзаменующимся, заносится в экзаменационный лист, сохраняющий свою силу в течение одного года.

          Повышение в должности также происходит через конкурсные экзамены Каждое лицо, занятое на государственной службе, формально имеет равное право на повышение в должности (ст. 37 Закона о государственных служащих). В то же время Совету по делам персонала предоставлено право предъявлять к претендентам на ту или иную должность дополнительные ограничительные требование и заменять экзамены назначением по выбору с учетом показателей предшествующей служебной деятельности. К ежегодно проводимым экзаменам на повышение в ранге допускаются все желающие. Конкурс на таких экзаменах традиционно очень высокий (25— 40 человек на одно место). Успешная сдача экзамена не означает автоматического назначения на должность. Сдавшие экзамен заносятся в особый список, из которого соответствующее ведомство производит назначение.

          Назначение на должность или повышение в должности, как правило, происходит с испытательным сроком (не менее 6 месяцев), по истечении которого при положительных результатах и происходит официальное назначение. При продвижении по государственной службе учитываются как стаж работы, так и деловые качества служащего, которые постоянно изучаются кадровыми структурами. Работа сотрудника ежегодно оценивается его непосредственным начальником (заведующим отделом в министерстве), который и направляет соответствующее заключение (доклад) директору департамента на утверждение. Директор, не согласный с содержащейся в докладе оценкой деятельности сотрудника, может подготовить собственное письменное заключение. На практике подобное случается крайне редко, поскольку, как правило, перед написанием

доклада составитель консультируется с вышестоящим начальником. Доклад пишется по заранее установленной схеме и состоит из двух частей. В первой части в специальных графах проставляются оценки «отлично» или «недостаточно» за способность готовить документы, быстроту исполнения, инициативность, тщательность проработки документов, дисциплинированность, умение строить отношения в коллективе. Вторая часть доклада описательная; обычно она содержит обобщенные критические выводы, основой для которых послужили замечания начальника в адрес подчиненного в направляемых ему в течение года так называемых «неофициальных письмах». Кроме того, ежегодно отдел кадров министерства направляет во все департаменты «карточки достижений», в которых фиксируются наиболее значительные успехи каждого сотрудника. Вся эта информация хранится в личном деле сотрудника. Работники отдела кадров накапливают также различного рода неофициальную информацию, получаемую о

конкретном сотруднике из бесед с его начальником, из кулуарных разговоров и т. д.