Государство и средства массовой информации

Глава 2. Государственное  регулирование деятельности средств  массовой информации

Одно из направлений законодательного регулирования СМИ – это государственный  контроль за их деятельностью. Здесь можно выделить три варианта: прямое государственное управление, косвенное управление и контроль через специальные государственные органы.

Прямое государственное  управление имеет место в случаях, когда СМИ представляют собой  объект государственной собственности, не имеют прав юридического лица и  финансируются из государственного бюджета. Например, согласно ч. 2 ст. 15 Конституции  Греции государство осуществляет непосредственный контроль над радиовещанием и  телевидением. Часть 3 ст. 20 испанской  Конституции предусматривает регулирование  законом организации СМИ, принадлежащих  государству или публичным корпорациям, и парламентского контроля в отношении  их.

Французский Закон о свободе  коммуникации предусматривает, что  государственное руководство радиовещанием  и телевидением осуществляется Национальной комиссией по коммуникации и свободам, которая представляет собой независимый  административный орган из 13 членов, назначенных декретом. Финансируется  она из государственного бюджета. Председатель комиссии вправе обращаться в суд  от имени государства. Комиссия, в  частности, выдает разрешения на эксплуатацию сетей кабельного радиовещания и  телевидения на территории коммун или  их союзов⁵.

Косвенное государственное  управление осуществляется обычно через  публичные корпорации, имеющие соответствующий  контракт с государством или получившие от него лицензию. Имея определенные рычаги воздействия на эти корпорации, государство, однако, не ответственно за их политические ориентации. Корпорации автономны в  финансовой сфере и являются юридическими лицами. Государство не вмешивается в их текущую деятельность, а держатели лицензий находятся под опекой специализированных органов.

Французский Закон о свободе  коммуникации устанавливает, что государству  принадлежит весь капитал национальных обществ программ телерадиовещания, осуществляющих функции публичной службы на территории страны. Уставы их утверждаются декретом. Правительство может в любое время предложить национальным обществам включить в программу и распространить любое заявление или сообщение.

Государственный контроль за деятельностью СМИ через специально учреждаемые органы распространяется в основном на частные аудиовизуальные средства. Контроль за печатью осуществляется, как правило, общими административными и судебными органами. Упомянутый выше Всепольский совет радиовещания и телевидения имеет своей задачей стоять на страже свободы слова, реализации права граждан на информацию, а также общественного интереса в радиовещании и телевидении. Члены этого Совета назначаются Сеймом, Сенатом и Президентом, он может издавать распоряжения и постановления, имеющие подзаконный характер.

Экономическим средством  воздействия на СМИ со стороны  государства служит регулирование  публикации рекламы частных предприятий. Во Франции государственные телерадиостанции могут зачислять в свой бюджет не более 25 % доходов от рекламы. В Великобритании реклама не может занимать более 6 минут за час эфирного времени. В США правом регулировать публикацию рекламных передач наделены такие государственные органы, как Министерство энергетики, Федеральная торговая комиссия, Федеральное управление внутренних доходов.

В периоды избирательных  кампаний в Великобритании запрещается  покупать эфирное время для рекламирования кандидатов, в США установлены  ограничения рекламных расходов на эти цели, иногда политическим партиям ограничивается доступ к эфиру и т.д. Деятельность СМИ во время агитационных предвыборных кампаний часто регулируется избирательным законодательством (см. п. 8 § 3 гл. VII).

Государство воздействует на СМИ, также предоставляя определенные льготы или лишая их. Такие льготы заключаются, например, в освобождении от подоходного налога поступлений от продажи политических газет и журналов, в снижении или освобождении от налога на счета типографий за верстку и тиражирование политических, образовательных и профсоюзных газет (Италия), установление льготных тарифов издателям при перевозке бумаги и печатной продукции, при использовании почтовой, телеграфной и телефонной связи (США, Великобритания).

В ряде стран на СМИ возлагается  обязанность представлять информацию о своих финансах, причем обязанность  эта порой возводится на конституционный  уровень. Так, ч. 9 ст. 14 Конституции Греции гласит, что закон может предусмотреть  опубликование источников финансирования газет и периодических изданий. Сходное положение содержит ч. 5 ст. 30 Конституции Румынии, согласно которой  закон может обязать СМИ публично сообщать об источниках своих средств.

Государственный контроль над  СМИ проявляется и в виде ограничений  деятельности СМИ при чрезвычайных условиях. Французский Закон о  чрезвычайном положении 1955 года наделил  административные власти правом осуществлять в соответствующем случае контроль за прессой. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции Испании, в условиях исключительного или осадного положения действие права на информацию может быть приостановлено.

Действующий Закон РФ «О средствах массовой информации» не содержит системы органов, призванных регулировать деятельность средств массовой информации (единственное упоминание - ст. 8 - Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия). Кроме того, Закон называет регистрирующий орган (ст. 8, 9, 11, 15 - 16.1, 20, 61). Исходя из того что впервые он упоминается в статье «Регистрация средства массовой информации» в связи с подачей заявления в упомянутую службу, а в ч. 3 ст. 8 указывается, что «заявление о регистрации подлежит рассмотрению регистрирующим органом», мы делаем вывод о том, что в Законе «О средствах массовой информации» под регистрирующим органом имеется в виду Россвязьохранкультура (сокращенное наименование службы). В сфере средств массовой информации ей поручено осуществление надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере массовых коммуникаций и совершения действий, обеспечивающих законное создание и распространение СМИ. Например, легализация деятельности СМИ, т.е. лицензирование, установленное подзаконным актом на основании ст. 31 Закона.

Также управлением в СМИ  занимаются и другие органы⁶. Например, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, которое проводит анализ и изучение деятельности СМИ и их государственную поддержку. Успешно действует Федеральная конкурсная комиссия телерадиовещания (ФКК)⁷. ФКК в целях стабильности государственного суверенитета и информационных отношений определяет условия и проводит конкурс в городах, где проживает свыше 200 тысяч человек. Единственность комиссии для всей страны позволяет контролировать и отслеживать передачу прав на телерадиовещание. Консультативным органом при Правительстве Российской Федерации является Правительственная комиссия по развитию телерадиовещания. Она определяет приоритеты основных направлений развития телерадиовещания; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере телерадиовещания⁸.

Как видим, современная структура  органов, созданная в основном на подзаконном уровне, при всей ее эффективности обладает некоторыми недостатками. Во-первых, все названные  органы реализуют разные функции  в одной сфере (следовательно, более  логичным представляется создать единый орган). Во-вторых, Россвязьохранкультура и Роспечать хотя и действуют в культурной сфере, но не учитывают специфику и своеобразие относительно самостоятельной составляющей ее сферы СМИ (наверное, поэтому теперь Россвязьохранкультура подчиняется непосредственно Правительству РФ). В-третьих, на современном этапе большинство органов действуют в связи с подзаконными положениями, которые часто подвергаются изменениям, постоянно меняются их функции, что затрудняет работу (спор о компетенции в случае разделения органов или существования похожих по задачам органов, сложный по количеству отыскиваемой, сопоставимой, анализируемой информации статус органа и т.д.). Мы считаем, что стабильность в работе придает абстрактное законодательное определение организации государственного управления, это позволяет и рамочное регулирование Закона «О средствах массовой информации», а уже более конкретное регулирование, подчиненность можно отдать подзаконным актам.

Наиболее эффективным  предполагается единый, многофункциональный  орган в сфере средств массовой информации, подчиненный органу общей  компетенции (как сегодня). При этом возможным станет учитывать специфику  сфер деятельности, которые он затронет. Это позволит обосновать и выработать положения по нормативному руководству  Россвязьохранкультурой нормативных актов различных министерств. Данные нововведения позволят: выработать и реализовывать единую политику в области средств массовой информации; оптимизировать и совершенствовать управление деятельностью средств массовой информации; контролировать выдачу лицензий и снизить злоупотребление в этой сфере.

Сегодня такой орган создается  на базе Федеральной службы по надзору  в сфере массовых коммуникаций, связи  и охране культурного наследия, деятельность которой должна рамочно регулироваться законом. Конкретные положения возможно реализовать уже подзаконными актами. В результате не будет тратиться время на ликвидационные мероприятия, зато станет возможным создание единого стандартного подхода регулирования средств массовой информации за счет обобщения специфики функционирования средств массовой информации в регионах. Далее, поскольку сфера средств массовой информации является специфической, то создающийся орган должен регулировать только эти отношения. Вот почему нам кажется не совсем правильным объединять Россвязьохранкультуру с деятельностью по охране культурного наследия. При этом в зависимости от количества средств массовой информации на данной территории кажется оптимальным создать управления в федеральных округах, а управления в субъектах - в зависимости от количества средств массовой информации на конкретной территории.

Средства массовой информации способны оказывать воздействие  на отношения общества внутри и вне  государственно-правового регулирования. Результатом может стать нарушение  стабильности общественных отношений. Средства массовой информации могут  оправдать это свободой слова. Но как может согласовываться со свободой слова невозможность нормальной и спокойной жизни? Как может  быть реализовано право на свободу  слова, чтобы не допустить несправедливости в человеческих отношениях?

Только государство как  обладатель суверенитета, т.е. верховенства в отношениях, которые ему делегировало общество, может и должно оказывать стабилизирующее воздействие на распространение массовой информации, поддерживая упорядоченность общественных отношений. На этом принципе и должна строиться вся деятельность государства: не только действия по поддержанию экономического состояния, но и действия, связанные с общей и частной превенцией. В рамках последнего государство принимает активные меры, цель которых не наказать виновного, а показать значимость средства массовой информации самому СМИ, побудить средство массовой информации соизмерять свою деятельность с законом. Иначе говоря, данная государственная поддержка основана на мотивации СМИ в сторону повышения правосознания населения, повышения гражданственности и поддержания государственности.

С другой стороны, важно не допустить произвольного и бесконтрольного  вмешательства в деятельность по распространению массовой информации, поскольку это уже возможность  цензуры (ст. 3 Закона «О средствах массовой информации»), т.е. неоправданного ограничения. Ими не могут считаться действия, направленные на защиту общественных отношений в целом и общества в частности, а также не подпадающие под критерии цензуры отношения, где отсутствует характер управленческого решения (например, судебная власть, которая, верша правосудие, призвана разрешать споры между субъектами права). Неоправданным ограничением не могут являться действия должностных лиц, направленные на сохранение общественной безопасности и в целом общества в условиях, когда ординарное регулирование недопустимо. Иными словами, общество делегировало государству право упорядочивать общественные отношения таким образом, чтобы создавать обществу реальные и благоприятные условия для жизни. Если обычными мерами, исходящими из внешнего мира, реализация таких целей становится крайне затруднительной или невозможной, допускается использование таких мер, которые бы в обычных условиях мы назвали «превышение власти» (не злоупотребление, поскольку цензура в принципе запрещена и полномочий по ее производству ни у кого не может быть).

Однако государство должно предпринимать такие действия, которые  обоснованно ограничивали бы деятельность СМИ: противостояли ущемлению прав и свобод до распространения такой  информации, а не делали это постфактум. Соединив данное предложение с принципом  свободы массовой информации, оптимальной  становится деятельность, складывающаяся из двух стадий, объединяющихся в понятии «государственная поддержка в широком смысле».

Первая обусловлена ситуацией, когда средств массовой информации еще нет, здесь возможно более  активное вмешательство с целью  не позволить распространения нарушения  стабильности структуры упорядоченности  общественных отношений (что, в свою очередь, приведет к регрессу). Другая стадия состоит из функций наблюдения за деятельностью средства массовой информации и, как следствие, - вмешательства  с целью предотвращения несправедливых действий, а также помощи в законной деятельности.

Как видим, данная деятельность представляет собой «властное упорядочивающее воздействие субъекта управления... на объекты управления»⁹. Иными словами, государственная поддержка средств массовой информации - это отрасль государственного управления, где реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества¹⁰.

В предложенных нами видах  государственной поддержки усматриваются  два вида юридической деятельности: контроль и надзор. Осуществляются они соответственно на стадии создания и действия средства массовой информации.

Контроль в сфере массовой информации осуществляется в целях  воспроизведения индивидами социального поведения, т.е. поддержания стабильности сферы СМИ. Его осуществляет регистрирующий орган, так как деятельность средства массовой информации начинается с момента регистрации (ст. 8 Закона «О средствах массовой информации»). Регистрирующий орган выясняет, соответствует ли деятельность органов и лиц, собирающихся заниматься производством и выпуском средства массовой информации, законам и поставленным перед ними задачам. Он анализирует результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения, принимает меры по предотвращению нарушений и привлечению к ответственности виновных.

Мы уже говорили о том, что после регистрации средства массовой информации государственное  вмешательство должно осуществляться с максимальным обеспечением свободы  слова, но с необходимыми формами  государственной поддержки. Здесь  государственная поддержка представляет собой как деятельность юридическую (надзорную), так и экономическую (финансовую, защитную, ту, что обычно называют поддержкой в узком смысле).