Гражданская правосубъектность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

§2.2. Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском обороте

Оно осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, что государство будет представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом.

Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает именно его. Главное, что этот орган действует от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов(пп. 1 и 2 ст. 125 ГК).2Квалифицирующим признаком участия государства в обороте не может быть действие такого государственного органа, который не является юридическим лицом. Сейчас практически все государственные органы, которые участвуют в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное - не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства, тем самым связав его.

От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Мингосимущество РФ и др., а также соответствующие им органы государственных и муниципальных образований. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица - государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие договоры на представление этих интересов.

Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют. Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву.

Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота - и в дальнейшем это положение не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично.4 Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Неслучайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада.

Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений. Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ.Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ. Однако Федеральное казначейство РФ -не единственный орган ,действующий непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из "общей кассы", и в отношении него право представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно, за органами по управлению государственным имуществом. Последние являются распорядителями практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы).

Между тем в нашем законодательстве уже появилась конструкция, исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны хотя бы по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК). Их учредителем, правда, не является федеральное казначейство, но название прямо говорит о том, что они находятся в собственности казны (хотя на деле пока - государства).

По-видимому, дальнейшее развитие гражданского законодательства пойдет в направлении создания единой казны. Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте облегчает тяготы государственных органов, однако снижает уровень защищенности прав потерпевших. В частности, довольно странно выглядит невозможность обратить взыскание по долгам государства на его имущество, переданное в ведение (управление) других лиц. А если казенного имущества недостаточно? Это вполне возможно применительно, скажем, к муниципальным образованиям, да, пожалуй, и к субъектам РФ. Вред и в этих случаях должен быть возмещен. Очевидно, практика уже в ближайшее время потребует "снятия корпоративной маски" с некоторых государственных юридических лиц.

§2.3. Государство как собственник

 Государство является  собственником принадлежащего ему  имущества, однако, в отличие от  физических или юридических лиц, не обладает сознанием и волей, необходимыми для участия в гражданском обороте без посредства различных государственных органов, как наделенных правами юридического лица, так и не обладающих ими. Эти органы перечислены в ст. 125 ГК. Через посредство таких органов государство приобретает, осуществляет и прекращает право собственности в отношении своего имущества. При этом не имеет значения, закреплено ли такое имущество за каким-либо унитарным предприятием или бюджетным учреждением, или нет. Разумеется, в первом случае налицо некоторые особенности, связанные с тем, что эти государственные юридические лица обладают самостоятельными правами на такое имущество.

Главной системой органов, осуществляющих от имени государства управление и распоряжение государственной собственностью, являются Министерство государственного имущества РФ (Мингосимущество РФ) и подчиненные ему органы в субъектах РФ. Их полномочия вытекают из ст. 7-8 ФЗ РФ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ"3. Мингосимущество РФ и его органы на местах, осуществляя управление и распоряжение государственным имуществом (за исключением жилых помещений):

- принимают решения о  приватизации;

- осуществляют преобразование  государственных унитарных предприятий  в

открытые акционерные общества;

- являются учредителями  открытых акционерных обществ, создаваемых  в процессе приватизации;

- осуществляют права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в государственной  собственности;

- выступают в качестве  арендодателей государственного  имущества;

- закрепляют государственное  имущество на праве хозяйственного  ведения,

оперативного управления и бессрочного пользования;

- дают согласие на  залог государственного имущества; - совершают иные действия.

Указанные действия органы системы Мингосимущества РФ совершают от имени государства как собственника соответствующего имущества. Второй по значению системой органов, уполномоченных от имени государства управлять и распоряжаться государственным имуществом, являются фонды имущества во главе с Российским фондом федерального имущества . Российский фонд федерального имущества и фонды, на местах осуществляют функции по:

- владению переданными  им объектами приватизации до  момента их продажи, в том числе  по осуществлению полномочий  государства как акционера (участника) в хозяйственных обществах;

- продаже переданных  им объектов приватизации;

- выступлению на основании  поручения Правительства РФ учредителем  хозяйственных обществ;

- получению и перечислению  денежных средств, полученных в  результате приватизации;

- осуществлению от имени  РФ выпуска государственных ценных  бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Указанные действия фонды имущества также совершают от имени государства как собственника соответствующего имущества.

Полномочия перечисленных государственных органов в настоящее время ограничены Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 "О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями"6. Любые действия по управлению и распоряжению акциями, находящимися в федеральной собственности, в том числе их передача в управление частным лицам, в уставные капиталы организаций, в залог, а также иное их обременение возможны только на основании указов Президента РФ, проекты которых должны в обязательном порядке выноситься на подписание постановлениями Правительства  РФ. Однако от имени государства действуют не только указанные выше органы.

Так, при приватизации жилых помещений стороной соответствующих отношений по передаче жилых помещений в собственность граждан выступает государство как таковое, хотя заключаются соответствующие сделки государственными органами или даже государственными предприятиями от своего имени.

Государство становится собственником имущества при прекращении (в том числе принудительном) на него права частной собственности по основаниям, предусмотренным ст. 225 ГК (в отношении бесхозяйных вещей), 228 (находок), 231 (безнадзорных животных), 233 (кладов, относящихся к памятникам истории и культуры), 238 (имущества, которое не может принадлежать данному собственнику), 240 (бесхозяйственно содержимых культурных ценностей), 242 (при реквизиции) и 243 (при конфискации), а также в иных случаях. Государство может участвовать и в общей долевой собственности, например, на жилые помещения в кондоминиумах.

§2.4. Государство как участник сделки

Государство выступает участником сделок всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от его имени. При этом государству доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц. Государство не может выступать в сделках в качестве потребителя (покупателя в розничной торговле, нанимателя в договоре проката, заказчика при бытовом заказе и т.д.). Также невозможно участие государства в сделках со специальным субъектом - страховщиком, банком, финансовым агентом и т.д. Поскольку государство - не предприниматель, оно не может участвовать в сделках в качестве предпринимателя (доверительного управляющего, участника договора коммерческой концессии и т.д.). Государство (а именно Российская Федерация) выступает получателем имущества при признании сделки недействительной по ст. 169 ГК РФ.

От имени государства как собственника соответствующего имущества заключаются, как правило, любые сделки по распоряжению государственным имуществом, в том числе в рамках приватизации. Государство может осуществлять финансирование и кредитование капитального строительства . Государственное финансирование может предоставляться как на безвозвратной, так и на возвратной основе, в том числе с взиманием процентов, в соответствии с заключаемыми договорами. От имени государства такие договоры с банками и заемщиками (застройщиками) заключает Министерство финансов РФ.

Государство может оказывать краткосрочную финансовую поддержку в виде ссуд предприятиям любых форм собственности. Краткосрочная финансовая поддержка производится для:

1) проведения структурной  перестройки производства;

2) расчетов по целевым  кредитам, направленным на закупку  оборудования и материалов;

3) разработки, внедрения  и приобретения новейших технологий, оборудования и материалов, в  том числе и за рубежом. Этот  перечень целей является исчерпывающим. Ссуды предоставляются на основании договора о предоставлении и возврате ссуды, заключаемого между предприятием и Министерством финансов РФ (по форме утвержденного типового договора) в соответствии с решением Правительства РФ. Ссуды предоставляются на срок, не выходящий за пределы текущего финансового года, на возвратной основе и за плату в размере, обеспечивающем уплату процентов по государственному долгу. Впрочем, ссуды могут быть и беспроцентными.

Государство может на конкурсной основе предоставлять государственные капитальные вложения в коммерчески эффективные проекты. Порядок предоставления таких государственных инвестиций регламентируется Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1928 "О частных инвестициях в Российской Федерации".5Инвестиции распределяются на конкурсной основе и направляются в проекты, связанные в первую очередь с развитием "точек роста" экономики, причем частный инвестор должен вложить в проект не менее 20 процентов собственных средств. Срок окупаемости проектов не должен превышать, как правило, двух лет (для сельского хозяйства - пяти лет). Государственная поддержка прошедших конкурс инвестиционных проектов осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых либо на возвратной основе, либо на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых обществ, а также путем предоставления частным инвесторам государственных гарантий по возмещению вложенных средств. Предоставление государственной поддержки производится в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.