Создание государства Израиль
После 1945 года Великобритания оказалась вовлечена
в нарастающий конфликт с еврейским населением. В 1947 году британское
правительство отказалось от мандата
на Палестину, аргументируя это тем, что
оно не способно найти приемлемое решение
для арабов и евреев. Организация Объединённых Наций 29 ноября 1947 года приняла план раздела
Палестины, этот план предусматривал прекращение британского
мандата в Палестине к 1 августа 1948 года и рекомендовал создание на её территории
двух государств: еврейского и арабского. Иерусалим и Вифлеем, согласно решению
ООН, должны были стать территорией под
международным контролем, чтобы не допустить
конфликта по статусу этих городов. Принятие
этого плана стало возможным благодаря
его поддержке со стороны крупнейших держав — СССР и США.
Принятие ООН плана раздела
Палестины вызвало резкую отрицательную
реакцию как палестинских арабов,
так и в целом в арабском
мире. Стычки между еврейскими и
арабскими вооружёнными формированиями
стали перерастать в полномасштабные
военные столкновения и британские
власти не в состоянии были помешать
этому. Обе противоборствующие стороны
усиленно закупали вооружение и мобилизовывали
население. Еврейские и арабские
военизированные формирования стремились
к максимальному захвату территории
и контролю над коммуникациями, занятию
ключевых пунктов сразу же после
ухода британских войск.
К этому времени руководство ишувом было сконцентрировано в руках Еврейского агентства во главе с Бен-Гурионом — прообраза будущего правительства.
Еврейское
государство было провозглашено 14 мая 1948 года в
здании музея на бульваре Ротшильда в
Тель-Авиве, за один день до окончания
британского мандата на Палестину
В то время некоторые функции правительства
«Ишува» (еврейского населения Палестины),выполняло Еврейское агентство.
На
момент провозглашения государства политическая
система ишува признавалась
лишь теми группами населения, которые
тесно были с ишувом связаны. После провозглашения
государства правительство должно было
распространить полномочия на всё население
Израиля, в том числе на тех, кто ранее
был за рамками ишува. Кроме того партийные
и общественные структуры не были заинтересованы
в передаче своих полномочий внепартийным
государственным учреждениям. Также встала
задача выполнения тех функций, которые
ранее были в ведении властей британского
мандата — например создание правовых
норм, судебные функции т. п.
Тем не менее, благодаря тому, что
деятельность систем ишува была основана
на добровольности и склонности к
компромиссам, преодоление вышеуказанных
проблем прошло без особых потрясений.
В мае 1948 года была предпринята первая
попытка объединения: создано Национальное
собрание (Моэцет ха-ам) в качестве представительного органа,
которое сформировало временное правительство
(Минхелет ха-ам) вместо существовавших ранее исполнительных
органов Национального комитета (Ваад леуми) и Еврейского агентства. К участию
в законодательном и исполнительном органах
были приглашены ранее не принимавшие
участия в выборах Агудат. Исраэль, ревизионисты, сефарды и коммунисты. Коммунисты и ревизионисты в итоге отказались
входить в правительство. 14 февраля 1949 года началось первое
заседание Учредительного собрания. На нем были
назначены комиссии и выбраны председатель
и его заместители. Два дня спустя собрание
обсудило и приняло свой первый законопроект,
разработанный партийными лидерами еще
задолго до выборов: так называемый "переходный
закон", который должен был служить
временной конституцией. Однако, как мы
увидим в дальнейшем, "малой конституции"
суждено было стать основой израильского
законодательства, действующего до сих
пор. Она состояла из 15 коротких разделов
и декларировала республиканскую форму
правления, предусматривавшую (кроме всего
прочего) наличие президента, кабинета
министров и парламента. С принятием "переходного
закона" Учредительное собрание формально
избрало Хаима Вейцмана президентом государства,
и с этого момента Временное правительство
сложило с себя полномочия. После нескольких
дней консультаций с партийными лидерами
Вейцман возложил на Бен Гуриона, главу
партии Мапай, получившей на выборах большинство
мест, формирование первого правительства.
В ходе трехнедельных переговоров Бен
Гурион заключил коалиционное соглашение
с другими партиями: Мизрахи, Хапоэль хамизрахи
(выступавших как единый блок) Прогрессивной
партией и Сефардским списком. Министерские
портфели должны были распределяться
между ними. 8 марта сформированный кабинет
и его программа были представлены на
рассмотрение возобновленному Учредительному
собранию (оно получило название Кнессет),
и 10 марта первое израильское правительство
было утверждено большинством голосов
(73 против 45).Первоначально не предполагалось,
что Учредительное собрание станет парламентом,
функционирующим в соответствии с нормативным
законодательством. Считалось, что оно
было созвано для разработки конституции.
И действительно, накануне выборов 25 января
1948 года не было сомнения в том, что еврейское
население Израиля в не меньшей степени,
чем авторы резолюции ООН о разделе Палестины
и Декларации независимости, ждет принятия
конституции -- хотя бы потому, что это
стало правилом у народов, получивших
независимость после 1945 г. Более того,
деятельность самой Всемирной сионистской
организации регулировалась конституцией.
Даже в период британского мандата Учредительный
закон Палестины служил своего рода конституцией.
И, наконец, комитет под председательством
доктора Лео Кона, юридического советника
Еврейского агентства, потратил месяцы
на составление проекта конституции, который
Временное правительство передало Учредительному
собранию. И все-таки, несмотря на все прецеденты
и подготовительную работу, Бен Гурион
и другие лидеры Мапай решили на данном
этапе отказаться от принятия конституции.
Существовало несколько причин для этого
неожиданного решения. Премьер-министр
утверждал, прежде всего, что было бы ошибкой
оказаться сейчас в законодательных тисках.
Он указывал на то, что даже Соединенным
Штатам понадобилось одиннадцать лет
для принятия конституции, а затем она
была еще существенно изменена Биллем
о правах. С другой стороны, английское
правительство функционирует достаточно
эффективно на протяжении столетий без
какой бы то ни было формальной конституции.
Бен-Гурион отметил так же, что израильское
население все еще растет, что требуется
время для абсорбции иммигрантов и для
того, чтобы покончить с последствиями
арабского вторжения. Таким образом, вопрос
о принятии конституции только отвлечет
Кнессет от решения других насущных проблем.
Одной из таких проблем было, например,
требование религиозных партнеров по
коалиционному правительству Бен Гуриона,
что бы Тора и Талмуд стали основой израильского
законодательства. Понятно, что меньше
всего нужна была тогда Израилю и Бен Гуриону
"kulturkampf" ("война культур") между
клерикализмом ( политическим
направлением, добивающимся первенствующей
роли церкви и духовенства в
общественной, политической и
культурной жизни общества) и секуляризмом (концепцией,
согласно которой государство и общество
должно существовать отдельно от любого
типа религий и религиозной веры). По этим и
другим причинам после продолжи тельной
дискуссии в июне 1950 г. было решено отказаться
от принятия конституции. Вместо этого
предполагалось, что конституция будет
построена со временем на базе специальных
законодательных актов, оформленных как
Основные законы. В конечном итоге они
и составят в совокупности израильскую
конституцию.
2.Система государственной
власти Израиля
Для России, взявшей курс на построение
демократической модели государства,
до сих пор актуальна проблема
определения концентрации властных
полномочий в руках тех или
иных государственных структур, в
том числе и парламента. Имеют
место многочисленные дискуссии
о качественных характеристиках
системы государственной власти,
позволяющей, с одной стороны, обеспечить
управляемость обществом, с другой
стороны, гарантировать реализацию
интересов большей части населения
страны. Поэтому изучение конституционного
права зарубежных государств представляет
не только большой научный интерес, но
и имеет весьма важное политико-прикладное
значение для понимания происходящих
в нашей стране процессов по совершенствованию
конституционно-правовой системы. Обращение
к политико-правовой системе Израиля,
прежде всего, обусловливается особыми
отношениями, установившимися между нашими
странами и народами: почти миллион граждан
Израиля являются выходцами из России
и других республик бывшего СССР и многие
из них сохранили теснейшие связи с российским
обществом.
Государство Израиль следует определять
как парламентскую республику, реализующую
одну из форм либеральной демократии.
В целом система государственной
власти данного государства, так
или иначе, напоминает другие западные
страны. Но все-таки можно говорить
о специфичности и уникальности
многих ее элементов. Как и в любой
парламентской республике, центральное
место в системе органов государственной
власти Израиля занимает парламент
- однопалатный Кнессет, состоящий из
120 депутатов. Исключительность данного
института состоит в том, что
он возник задолго до его аналогов
в других странах. Первое упоминание
о нем мы встречаем в Ветхом
Завете в Книге Числа, главы 8-21. Когда
евреи выходили из Египта, Моисей являлся
единоличным руководителем народа.
И хотя он пользовался неограниченным
доверием, концентрация всей полноты
власти в руках одной личности
оказалась тяжким бременем. Поэтому
пришлось учредить собрание представителей
народа, которое, с одной стороны,
давало бы евреям удовлетворительные
ответы на их запросы, а с другой
- было бы способно донести слова
Всевышнего до народа. Таким образом,
возник первый «Кнессет», который изначально
состоял из 72 человек, по 6 от каждого
из 12 колен, а позже это число
было увеличено до 120, по 10 представителей
от колена. Данная численность депутатов
сохраняется и в нынешнем израильском
парламенте, хотя и основана на иных
принципах избрания народных представителей.
После образования 14 мая 1948 года государства
Израиль, в январе 1949 года избирается
учредительное собрание, которому предоставляется
право разработать конституцию.
В своем первом законодательном
акте (Transition Law, 1949 года) учредительное
собрание изменило свое название на «Кнессет»
и объявило себя «законодательным органом
Государства Израиль». Возвращаясь
к современной эпохе, отметим, что
Кнессет избирает из своего состава
председателя Кнессета и его заместителей.
Во время отсутствия президента страны
в Израиле председатель Кнессета
выполняет его функции, то есть номинально
и протокольно является вторым человеком
в государстве. Так же, как и
во многих других странах, депутаты Кнессета
обладают парламентской неприкосновенностью;
в случае рекомендации прокураторы
о подаче в суд обвинения против
депутата Кнессета неприкосновенность
может быть с него снята голосованием.
Неприкосновенность не распространяется
на нарушение правил уличного движения
и т. п., члену Кнессета запрещено
заниматься какой-либо оплачиваемой деятельностью
(за исключением авторского гонорара за
книгу и т. п.); ему нельзя быть главой муниципалитета
(но можно быть членом муниципалитета)
или занимать в муниципалитете должность
за плату; даже на добровольную (неоплачиваемую)
деятельность депутата существуют серьезные
ограничения. Именно Кнессет принимает
законы. Значение данной «парламентской»
функции усиливается тем, что в Израиле
нет единой писаной конституции - документа,
обладающего высшей юридической силой
по отношению к другим законам. Ее отсутствие,
несомненно, повышает роль парламента
в системе государственной власти. Тем
не менее, в системе нормативных актов
следует выделять так называемые «основные
законы», именно они имеют характер конституционных
актов. Таковыми являются: Закон о Кнессете;
Закон о земельных участках; Закон о Президенте
Государства; Закон о правительстве; Закон
о «государственном хозяйстве»; Закон
об армии; Закон «Иерусалим - столица Израиля»;
Закон о судопроизводстве и т. д. Однако,
как это ни покажется странным, для их
принятия или изменения требуется не квалифицированное
(как, например, в России), а только абсолютное
большинство в 61 голос депутатов Кнессета.
Обычные же законы принимаются в еще более
упрощенном порядке, что не соответствует
ни практике большинства парламентов
западных стран, ни России. В Израиле для
принятия обычного закона не требуется
кворум депутатов при голосовании - достаточно,
чтобы за закон проголосовало большинство
присутствующих депутатов (были случаи,
когда закон принимался в присутствии
двух членов Кнессета). Хотя следует отметить,
что законы не принимаются внезапно: для
внесения законопроекта существует специальная
процедура, и в повестке дня заседания
Кнессета появляется предварительное
голосование по законопроекту. После этого
законопроект может быть отправлен в одну
из комиссий Кнессета на доработку и обсуждение,
а затем снова передан на обсуждение всего
Кнессета, где для его утверждения должен
пройти три чтения (три голосования).
Подобная ситуация с принятием законов,
на наш взгляд, согласуется с особенностями
политической системы израильского общества
(наличие большого количества достаточно
влиятельных политических структур) и
со спецификой избирательной системы
Израиля. Кнессет избирается общеизраильскими
прямыми, равными и тайными выборами раз
в 4 года (возможны досрочные выборы в случае
самороспуска Кнессета) по пропорциональной
избирательной системе. При этом предвыборные
списки, за которые голосуют граждане,
должны представлять партию или блок партий.
Особенностью Израиля можно назвать также
низкий «заградительный барьер» - 1,5% от
общего числа проголосовавших избирателей,
чей бюллетень признан заполненным правильно.
Подобная избирательная система дает
возможность быть представленными в Кнессете
большому количеству партий. Так, например,
на выборах в 1992 году в Кнессет прошли
10 списков, в 1996 году - 11, на следующих выборах
- 15. Подобный расклад политических сил
в парламенте почти всегда предполагает
формирование коалиционных правительств,
а также возможные трудности при достижении
каких-либо кардинальных политических
решений. В таком «разнополюсном» парламенте
не всегда просто набрать абсолютное большинство
в поддержку того или иного решения, не
говоря уже о квалифицированном.
Большое значение для деятельности
Кнессета имеют парламентские запросы,
которые адресуются правительству
или конкретному министерству. Ответы
на запросы, как правило, - функция
министра. В случае необходимости
обсуждение запроса переносится
на заседание одной из комиссий Кнессета.
При этом правительство и правительственные
структуры обязаны отчитываться
перед Кнессетом по предъявляемым
запросам. Дополнительный вид активности
членов Кнессета - это участие в
многочисленных общественных лоббистских
и парламентских группах: например,
«сельскохозяйственное лобби», «парламентская
группа по связям с Россией» и т.
д. Следующая функция Кнессета
- формирование исполнительной власти.
По результатам парламентских выборов
Кнессет назначает премьер-министра
(главу правительства), который является
реальным главой исполнительной власти
и политическим руководителем страны.
Премьер-министром назначается либо
лидер крупнейшей фракции в Кнессете,
либо тот, кто сможет заручиться поддержкой
необходимого большинства депутатов
Кнессета для формирования правительственной
коалиции. Правительство назначается
премьер-министром и утверждается
Кнессетом простым большинством.
Данный способ формирования правительства
в целом соответствует практике
государств с парламентской формой
правления. Однако в 1992 году Кнессетом
был принят закон, предусматривавший
выборы премьер-министра путем прямого
голосования всех граждан Израиля,
в 1996 году состоялись первые выборы главы
правительства. Практику выборов гражданами
премьер-министра можно назвать
уникальной для всего мирового сообщества.
Произошел «уход» от традиционной парламентской
демократии в сторону «гибридной»
формы правления с элементами
президентской республики. Безусловно,
прямые выборы премьер-министра гражданами
можно рассматривать как усиление
демократических начал израильского
государства. Но, на наш взгляд, данная
практика несла скрытую угрозу системе
государственной власти страны. Известно,
что одним из основных элементов
парламентской формы правления
является обязательное согласие между
политикой правительства и политическими
желаниями парламента. Невозможно пребывание
у власти правительства (премьер-министра),
лишенного доверия парламента. Выборы
же главы правительства гражданами
фактически значительно уменьшали
политическую ответственность премьер-министра
и правительства в целом перед
Кнессетом. В этих условиях можно
было прогнозировать возможные конфликтные
ситуации между законодательной
и исполнительной ветвями власти.
Данная опасность была реальна, учитывая
широкое представительство в
израильском парламенте различных
политических сил, когда ни одна политическая
партия не имеет абсолютного большинства
в Кнессете. Поэтому мы рассматриваем
отмену прямых выборов премьер-министра,
возврат к традиционному «парламентскому»
способу формирования правительства как
положительный шаг конституционно-правовой
реформы, не ущемляющий демократических
начал израильского общества. Как уже отмечалось, в Израиле нет политической
силы, доминирующей в обществе, что делает
необходимым формирование коалиционных
правительств. Как правило, размер фракции
в Кнессете определяет число министерских
портфелей, которые получает эта фракция.
Закон не оговаривает, какие именно министерства
могут существовать в правительстве, -
это решает премьер-министр. Правительство
- коллегиальный орган власти, решения
принимаются большинством голосов. В Израиле
распространена практика, при которой
во главе нескольких министерств может
стоять один и тот же человек. Например,
в 1999 году премьер-министр Э. Барак являлся
одновременно и министром обороны. К тому
же премьер-министр имеет свое министерство,
называемое «Министерство главы правительства».
Тем не менее, совмещение министерских
постов не дает дополнительного голоса
в правительстве. Так же, как и в Великобритании,
в Израиле существует понятие «министр
без портфеля» - это член правительства,
не возглавляющий никакого министерства,
но ответственный за какое-либо направление
в правительственной деятельности, например,
за социальные вопросы. Министр без портфеля
участвует в заседаниях и голосованиях
правительства наряду с другими его членами.
В качестве отличительной черты
состава правительства следует
отметить правовой статус заместителей
министра - в Израиле это политическая
должность. В соответствии с законом
в отличие от министра заместитель
министра обязан быть депутатом Кнессета
(в парламентских государствах такое
требование может распространяться
на министров). Назначение и смещение
с должности заместителя министра
является прерогативой не министра, а
правительства в целом. Данный «высокий»
статус заместителей министров также,
на наш взгляд, обуславливается особенностями
политической системы Израиля - наличием
большого количества влиятельных политических
сил. Такая практика упрощает задачу
премьер-министра при формировании
коалиционного правительства. Возможна
ситуация, когда министром правительства
будет назначен представитель одной
партии, заместителем министра другой.
Очень часто, при совмещении премьер-министром
должности какого-либо министра, функции
руководителя реально выполняются
заместителем министра. На заместителей
министров, так же как и на министров,
распространяются все «парламентские
ограничения»: они не могут подавать
парламентские запросы, вносить
свои законопроекты, голосовать за вотум
недоверия правительству, состоять
членами комиссий Кнессета. Вероятно,
именно из-за «политического» статуса
у большинства министров нет
заместителей. Другая отличительная
черта Израиля, подтверждающая его
характеристику как государства
с парламентской формой правления,
является правовой статус президента.
Президент Израиля является лишь номинальным
главой государства. Он избирается членами
Кнессета путем тайного голосования на
пятилетний срок. Для выдвижения кандидата
в президенты необходима поддержка не
менее 10 членов Кнессета. Один и тот же
гражданин не может избираться более чем
на два срока (10 лет). Особенность Израиля
в том, что касается правового статуса
президента, - это чрезвычайно низкий объем
полномочий главы государства даже по
сравнению с другими парламентскими государствами.
Данное обстоятельство становится понятным
при изучении происхождения института
главы государства. С момента избрания
первого главы государства была установлена
именно ограниченная монархия, созданная
двенадцатью коленами Израиля примерно
в 1000 г. до н.э. Еврейская идея монархии
существенно отличалась от других. Иудейский
царь нес такую же ответственность перед
законом, как и его подданные. Для него
не существовало ни особых законов, ни
особых исключений. Книга Второзаконие
содержит статьи, регулирующие некоторые
аспекты его правового положения. Он должен
быть рожден израильтянином; он должен
руководствоваться Учением и законами
и быть первым среди равных. Он представлял
еврейский народ на внутригосударственном
и международном уровне. Однако его основным
назначением было объединение народа".Тенденция
к ограничению власти главы государства,
проявлявшаяся на протяжении веков существования
иудейской государственности, сохранилась
и в настоящее время. Рассмотрим полномочия
президента Израиля: а) представительство
государства на официальных церемониях;
б) прием верительных грамот послов других
стран в Израиле и вручение таковых отправляющимся
на дипломатическую службу посланникам
Израиля; в) открытие сессий Кнессета и
получение отчетов о его заседаниях; г)
рекомендации по амнистии заключенных
или ослаблению приговоров. Как видно,
глава государства лишен даже такой традиционной
«президентской» функции, как помилование
заключенных. Тем не менее, несмотря на
ограниченность президентских полномочий,
его политическая роль огромна. Президента
в Израиле можно охарактеризовать как
«символ единства нации». Выдвигаемые
на эту должность кандидатуры должны пользоваться
всеобщим уважением, быть известными общественными
деятелями, учеными, видными (в прошлом)
политиками и т. д. На наш взгляд, глава
государства при всех обстоятельствах
будет оставаться необходимым участником
наиважнейших государственных актов,
у него всегда будет возможность влияния
на развитие политической ситуации в стране.
О значимости данного поста можно судить
по ожесточенной борьбе между различными
политическими группами -чей кандидат
займет эту должность. Политический «вес»
главы государства определяется и тем,
что высказанное авторитетное мнение
президента моментально доводится всеми
средствами массовой информации до сведения
общественности. И достаточно часто возникают
в последнее время ситуации, когда позиция
президента не совпадает с правительственной.
Конечно же, глава государства в своей
деятельности должен представлять интересы
всего общества, а не отдельных его групп,
но закон в Израиле прямо не ограничивает
возможность президента оказывать влияние
на политическую ситуацию в стране. В качестве
примера следует назвать деятельность
предпоследнего президента Израиля - Эзера
Вейцмана, который достаточно часто своими
действиями и высказываниями определял
свою позицию (не всегда согласовывавшуюся
с мнением правительства) по наиважнейшим
вопросам политической жизни страны. Безусловно,
подобные действия президента могут вызывать
недовольство со стороны определенной
части общества, имеющей другой взгляд
на решение той или иной проблемы. Каждое
высказывание главы государства должно
быть взвешенным и политически корректным,
так как президент должен представлять
именно весь народ, а не его часть. «Политическая»
деятельность президента Вейцмана явилась
одной из причин его последующей отставки
с должности. Барановский. Раскрывая систему государственной
власти Израиля, нельзя оставить без внимания
и его правовую систему, особенности которой
и подвергаются исследованию в данной
работе, корни иудейской правовой системы
уходят в далекое прошлое. Она основывается
на четырех источниках: