Механизм экономической интеграции оралманов в казахстанское общество

Истоки институционально-правовой основы регулирования миграции населения Республики Казахстан уходит корнями еще в  Конвенцию "О статусе беженцев", принятой 28 июля 1951 года и Протокола, касающегося статуса беженцев, принятого 31 января 1967 года, ратифицированного 15 декабря 1998 года Республикой Казахстан [32].

   Приобретение Республикой Казахстан независимости населения вскоре привело к массовому возвращению этнических казахов на свою историческую родину. Особенно усилились эти процесс после принятия 26 июня 1992 года «Закона об иммиграции» [33]. В целях регулирования миграционных и демографических процессов в РК 1 ноября 1992 г. создан  Департамент по миграции населения при Министерстве труда Республики Казахстан с введением должности Председателя Департамента – заместителя Министра труда (забегая вперед скажем, на сегодняшний день  Министерство труда и социальной защиты населения РК в составе, которого находится  Комитет по миграции населения является  основным государственным органом регулирующий  миграционные процессы в целом, в том числе и оралманов). Было утверждено Положение о Департаменте по миграции населения при Министерстве труда Республики Казахстан. В соответствии с Положением  о Департаменте (утвержденном Постановлением Кабинета Министров от 15 декабря 1992 г. № 1055 с последующими изменениями и дополнениями), он несет ответственность за разработку и реализацию программ добровольного переселения и размещения семей и лиц казахской национальности, обеспечения их конституционных прав.  Департамент по миграции также организует регистрацию, учет и рассмотрение ходатайств граждан  о переселении в республику, координирует работу областных миграционных служб по созданию условий для приема, обустройства, социальной защиты мигрантов, организует с заинтересованными ведомствами перевозку семей, провоз домашнего имущества и прогон скота, осуществляет другие функции. В тех же целях, начиная с 1990-х гг. на местах функционировали отделы по миграции, образуемые при областных управлениях труда и занятости. Поскольку местные органы находились в двойном подчинении, свою миграционную политику на местах Департамент должен был согласовывать с Главами администрации (Акиматами).

Другим важным этапом укрепления экономической основы проводимой миграционной политики является принятое Постановлением Кабинета  Министров от 1992 г. Положение о Государственном иммиграционном фонде Республики Казахстан [34]. Источниками его образования стали денежные средства, выделяемые из республиканских и местных бюджетов, добровольные отчисления предприятий и организаций и объединений предпринимателей, пожертвования, в том числе валютные, зарубежных и отечественных организаций и частных лиц. В августе 1994 г Постановлением Кабинета  Министров РК был утвержден Порядок создания иммиграционного  земельного фонда [35]. Согласно данного Постановления беженцам-иммигрантам, получившим гражданство республики, земельные участки предоставлялись в пожизненное наследуемое владение и пользование, беженцам и переселенцам, получившим вид на жительство, не являющимся гражданами Казахстана – в пользование на условиях аренды.

            Позже Указом Президента от 8 декабря 1997 г. образовано Агентство по миграции и демографии РК взамен прежнего Департамента - центральный исполнительный орган, первоначально не входивший в состав Правительства РК [36]. Агентство появилось в результате ряда институциональных преобразований, имевших место в 1992-1997гг., когда Департамент по миграции населения при Министерстве труда изменил свой статус и позже был преобразован в Управление по миграции при Министерстве труда и социальной защиты. В соответствии с Указом Президента  РК от 8 декабря 1997 г., основными задачами Агентства являются «управление миграционными процессами и обеспечение политики по росту численности населения».

Основным нормативно-правовым документом, регулирующим отношения в сфере миграции населения, в том числе оралманов, является Закон РК «О миграции населения» принятый  13 декабря 1997 года. Он регулирует общественные отношения в области миграции населения, определяет правовые, экономические и социальные основы миграционных процессов, а также создания необходимых условий жизни на новом месте для оралманов.  Согласно статьи 14 этого закона предусмотрен порядок обращения, рассмотрения и признании лиц оралманами. Ходатайства лиц о признании оралманами подаются одним из совершеннолетних членов семьи лично или через уполномоченного представителя в дипломатические представительства, консульские учреждения Республики Казахстан за рубежом или в уполномоченный орган. Рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса оралмана и включение семьи в квоту иммиграции оралманов, а также решения по данным вопросам принимаются территориальными службами уполномоченного органа в течение двух месяцев со дня регистрации. Лицам, признанным оралманами, выдаются удостоверение установленного образца. Удостоверение оралмана является документом строгой отчетности и служит основанием для получения льгот и компенсации, предусмотренных данным законом. Согласно статьи 15 вышеуказанного Закона статус оралмана прекращается после получения им гражданства РК, хотя за ним сохраняются права на получение льгот, предусмотренных данным законом в полном объеме и после приобретения им гражданства РК (пункт 4, ст.29) [37]. 

В соответствии с Законом РК «О миграции населения» предусмотрены льготные условия для переселения в Республику Казахстан. В частности одна из них обеспечивает оралманам, прибывшим по квоте иммиграции, перемещение через границу без взимания таможенных платежей и налогов, но не освобождает их от таможенного декларирования. Положение статьи 372 Таможенного кодекса РК о том, что «товары подлежат декларированию в таможенном органе при их перемещении через таможенную границу Республики Казахстан» [38] распространяется и на оралманов.

Позже Агентство РК по миграции и демографии в 2000 году разработало  Концепцию миграционной политики  Республики Казахстан, которая одобрена постановлением Правительства. В июле 2001 г. распоряжением Премьер-министра Республики Казахстан была создана Рабочая группа по подготовке предложений о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам борьбы с незаконным выездом и нелегальной миграцией (в том числе нелегальной иммиграцией). Позже законом РК от 27 марта 2002 г. № 313 были внесены изменения и дополнения в Закон РК «О миграции населения», который остается  на сегодняшний день основным законодательным документом по вопросам миграции в том числе и  оралманов.

       Концепция миграционной политики Республики Казахстан является основным документом, отражающим суть миграционной политики. Она разработана с целью реализации Закона Республики Казахстан "О миграции населения" и проведения в жизнь единой государственной политики в области миграции населения в соответствии с долгосрочной стратегией миграционной политики и определяет идеологию регулирования миграционных процессов в Казахстане и представляет собой «систему основных принципов, приоритетов, механизмов, задач и методов упорядочения и регулирования миграционных процессов. Под регулированием миграционных процессов в данной Концепции, понимается комплекс административных и социально-экономических мер, направленных на стимулирование либо ограничение перемещения людей в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям Казахстана и обеспечивающих реализацию прав мигрантов» [39]. Она конкретизирует миграционную политику с учетом общегосударственных интересов на основе соблюдения прав и свобод человека и рассчитана на этап перехода к устойчивому развитию страны и долгосрочную перспективу стабилизации и роста экономики и включает оценку ситуации  в стране и взаимосвязанную систему принципов, приоритетов и основных направлений реализации демографической политики государства.

Уполномоченным органом по регулированию миграционных и демографических процессов в РК является ныне Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК (ранее  Агентство РК  по миграции и демографии). Агентством РК в свое время была разработана Концепция государственной демографической  политики  Республики Казахстан, на основании которой в 2001 году  была принята Программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 г.г. Осуществление этой программы  предусмотрено в два этапа: среднесрочный –  с 2001 по 2005 г.г и долгосрочный  – с 2006 по 2010 г.г Основной целью Программы является  стабилизация и улучшение демографической ситуации в стране и на этой основе увеличение численности населения,  обеспечение человеческим потенциалом и дальнейшее социально-экономическое развитие государства [40].

Задачи программы определены как – выработка и реализация комплексных решений для преодоления негативных тенденций в демографических процессах и на этой основе достижение положительных изменений всех демографических показателей.  В том числе - защита материнства и детства, стабилизация рождаемости и ее рост; уменьшение смертности, улучшение состояния здоровья населения; укрепление института семьи; рост качества жизни населения; управление внутренней миграцией; содействие возвращению бывших соотечественников на родину и их адаптация. Следовательно, разработка Программы, как и Концепции,  была обусловлена необходимостью выработки единой стратегии по осуществлению целенаправленной, последовательной  деятельности  всех  ветвей  государственной  власти и общества в целом для создания условий количественного и качественного  развития народа, в том числе и для  оралманов.

В 2005 году завершился среднесрочный этап реализации Программы и,  в настоящее время осуществляются задачи долгосрочного периода рассчитанного на 2006 - 2010 гг. В этом же году Агентство по миграции и демографии был приобразован в Комитет по миграции при Министерстве труда и социальной защиты населения РК. В ходе первого этапа реализации Программы была усовершенствована нормативно-правовая база по вопросам социально-демографической политики. В частности были приняты законодательные акты, направленные на кардинальное улучшение демографического состояния страны, внесены некоторые  изменения и дополнения в закон «О миграции населения».

  В целом существенным достижением первого этапа реализации Программы  можно считать укрепление институционально-правовой базы и всей системы управления миграционными процессами.

В частности, за время первого этапа реализации Программы в постановлениях Правительства были существенно расширены полномочия государственных органов в области иммиграции, в частности по вопросам организации переселения беженцев-репатриантов, изъявивших желание вернуться на  свою  историческую родину. На Центральные и местные исполнительные органы возложено решение вопросов трудоустройства, подготовки и переподготовки необходимым профессиям, социального обеспечения, целевого финансирования соответствующих расходов. Им также была поручена организация областных пунктов адаптации, компактного расселения беженцев-репатриантов, их приема и обустройства.

   Поскольку основным направлением миграционной политики является репатриация этнических казахов из стран ближнего и дальнего  зарубежья. Согласно Указу Президента Агентство в основном отвечало за вопросы, относящиеся к трудоустройству, социальной защите и интеграции репатриантов, а также является центральным органом по работе с беженцами. Кроме того,  Агентство РК по миграции и демографии осуществляло следующие функции: заключает по поручению правительства соглашения с правительственными органами, ведомствами, предприятиями других государств по вопросам добровольного переселения соотечественников; координирует в республике работу по вопросам миграции; выдает свидетельства о предоставлении политического убежища; осуществляло прием ходатайств и принятие решения о признании прибывших беженцами и вынужденными мигрантами; разрабатывает и вносит на рассмотрение правительства проект 
квоты иммиграции; осуществляет переселение, прием, обустройство и другие меры  по ускорению адаптации репатриантов на новом месте жительства; вело регистрацию и учет беженцев, репатриантов (оралманов), 
вынужденных переселенцев, реэмигрантов; проводило анализ, прогнозирование и выработку мер по регулированию миграционных процессов, выполняло и другие функции.

В последнее время своей  работы Агентство по миграции и демографии усиливало внимание на  внешние аспекты миграционной политики Казахстана. В частности, на новом этапе реализации Программы миграционные органы республики поставили в качестве приоритетной задачи иммиграцию (репатриацию) этнических казахов из зон конфликтов (Таджикистана, Афганистана), а также из зон экологического бедствия (Узбекистан, Каракалпакия). В систему регулирования миграционных вопросов, помимо Агентства по миграции были вовлечены многие государственные органы, попутно были уточнены функции различных субъектов (институтов) управления миграционными процессами так, как Президент стал утверждать квоту иммиграции на текущий год. При Парламенте  была создана Комиссия по миграции и связям с соотечественниками, которая занимается вопросами репатриации этнических казахов, поддержкой связей с соотечественниками за рубежом.

Значительная часть функций  по реализации вопросов миграции оралманов была возложена на центральные и отраслевые министерства. Так, Министерство юстиции РК совместно с Агентством по миграции и демографии разрабатывает законопроекты в области миграции, беженцев, и Правительство представляет их в Парламент для обсуждения и утверждения.

Министерство иностранных дел РК отвечает за работу с международными организациями и другими странами по вопросам миграции, поддерживает связь с казахской диаспорой. Совместно с Агентством по миграции и демографии МИД занимается вопросами международного сотрудничества в области миграции. МИД осуществляет также учет организаций, компаний и иностранных граждан, обращающихся за визовой поддержкой, производит оформление, выдачу и учет визовых документов в загранучреждениях МИД РК, регистрацию и учет отдельных категорий граждан, выдачу и продление срока действия многократных, однократных и транзитных виз на въезд и выезд из РК. Совместно с Министерством внутренних дел, Отделом гражданства Администрации Президента и Комиссия при Президенте по вопросам гражданства МИД отвечает за вопросы, относящиеся к гражданству и предоставлению убежища.

Министерство внутренних дел Республики Казахстан, осуществляет  паспортный и визовый контроль, выявляет на территории страны незаконных иммигрантов, проводит их депортацию или выдворение. Миграционная полиция МВД осуществляет проверку, контроль пребывания и перемещения иностранных граждан по территории республики, их регистрацию и учет, выдачу, продление или сокращение срока действия виз иностранным гражданам на выезд и въезд в Республику Казахстан, выявление иностранных граждан, нарушивших законодательство о порядке пребывания иностранных граждан в республике. Важную роль в предупреждении и борьбе с незаконной иммиграции в республику играет Комитет Национальной Безопасности РК и его пограничная служба.