Понятие государственной службы и ее виды

§ 3. Принципы государственной  службы

 

   Основные  принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

   Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:

   1. Верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

   2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

   3. Единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

   4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

   5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную должность обуславливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, xapaктерных для тех или иных категорий государственных служащих.

   Гражданину, претендующему на государственную  должность, надо иметь образование  и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

   6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

   Однако  государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной службы установлены правила, которыми он должен руководствоваться. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение; и в) вышестоящему руководителю.

   Если  вышестоящий руководитель, а в  его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме  подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

   Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

   7. Единства основных требований, предъявляемых к государственной службе.

   8. Гласности в осуществлении государственной службы.

   9. Профессионализма и компетентности государственных служащих.

   10. Ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой нарушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму.

   В связи с этим возникает необходимость в правовой защите общества через принятие соответствующих законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

   11. Внепартийности государственной службы. В системе государственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством.

   12. Отделения религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут влиять Религиозные объединения, ибо они отделены от государства.

   13. Социальной защищенности государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т.д. Государственным служащим на отдельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.

   14. Стабильности кадров государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, необоснованных организационных импровизаций. Однако надежные правовые гарантии стабильности государственной службы административному праву Российской Федерации неизвестны. 181

   В числе принципов государственной  службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требования (например, о верховенстве Конституции Российской Федерации, обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законодательством.

§ 4. Система правовых актов о государственной службе.

 

   В Российской Федерации нет правового  акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной  службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации  и конституциями республик, иными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах государственной службы, Кодекс законов о труде РСФСР.

   Специальными  правовыми актами и нормами регулируются многие вопросы государственной  службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, деятельностью различных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.). Например, законами Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе»² , от 22 января 1993 года «О статусе военнослужащих»³, от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции»⁴; Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 года⁵, Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года⁶ и др.⁷ В различных правовых актах предусматриваются особенности государственной службы в таможенных, налоговых и иных государственных органах.

   Отношение конституций и уставов соответствующих субъектов Российской Федерации к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения можно сгруппировать Конституции и уставы, которые:

   а) содержат отдельные главы, посвященные  государственной службе данного  субъекта Российской Федерации. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

   б) относят государственную службу субъекта Российской федерации к  его ведению (см., например, п. «о»  ст. 37 Устава Ставропольского края, п. «л» ст. 5 Устава Иркутской области)⁸;

   в) ограничиваются отнесением к ведению  данного субъекта Российской Федерации  учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19, ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. «к» ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетенции тех или иных органов и глав субъектов Российской Федерации, глав их администраций.

   Но  конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются не единственными актами, содержащими нормы по вопросам государственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. В ряде субъектов уже приняты законы о государственной службе.

   В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и др.

   Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопросов государственной  службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных  служащих. 
 

§ 5. Понятие и виды государственных  служащих

 

   В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого — разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими признаются «работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату...»⁹. По общему правилу, результатом труда служащего не является создание материальных ценностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий учреждений, либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

   Нельзя  признать удачным определение, сводящее служащего к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания¹⁰. Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

   Ошибочно  мнение, что служащий, в отличие  от производственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

   Утрачивает  свое значение отграничение служащего  от других категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно  с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих¹¹ и служащих сближается общностью его характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т.д.). Хотя несомненно, что физический труд — удел основной массы рабочих и крестьян.

   Состав  служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных  и негосударственных организациях, занимаются  частной практикой, имеющей  государственный характер (нотариусы).

   Государственные служащие — разновидность служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу субъектов  административного права.

   До  принятия закона об основах государственной  службы термин

   «государственный  служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А  в узком смысле — гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

   При этом под должностью понималась штатная  единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.

   Главным в изложенной концепции является признание государственными служащими  служащих как государственных органов, так и других государственных  организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов  относятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.