Понятие и виды органов государственной власти

Теория государства и права, рассматривая вопрос о принципах организации деятельности государственных органов, акцентирует внимание преимущественно на общих принципах, так как исследование частных принципов относится к предмету отраслевых юридических наук. По мнению Э.П. Григониса и Д.М. Стефаненко, в Российской Федерации такими принципами выступают:

1.Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных органов и должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

2.Принцип народовластия. Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ.

3.Верховенство Конституции. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица должны сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией, руководствоваться ею.

4.Принцип разделения властей. Целями принципа разделения государственной власти являются, во-первых, упорядочение работы государственного аппарата, в том числе специализирование направления деятельности органов государственной власти и, во-вторых, недопущение концентрации государственной власти в одних и тех же органах, чтобы не было произвола и злоупотребления этой властью.

5.Принцип законности - закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, где сказано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы».

6.Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Принцип гласности означает информирование граждан о деятельности государственных органов и государственных служащих. В соответствии с ч.2 ст. 24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Перечисленные выше принципы организации деятельности органов государства придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.  Всесторонний учет названных принципов в процессе образования и  функционирования органов государства позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, ведет к его демократизации и повышению эффективности14.

Глава 2. Понятие и виды органов государственной власти

2.1 Понятие государственных органов

Категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления.

В юридической литературе представлены различные определения понятия государственного органа (органа государства), во многом отражающие многоаспектность рассматриваемой сущности. Большинство авторов под государственным органом понимают юридически оформленную первичную структурную, но в то же время организационно и хозяйственно относительно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, имеющую соответствующую структуру и наделенную установленным законодательством объемом властных полномочий, необходимыми средствами для участия в осуществлении в пределах своей компетенции задач и функций государства, действующую от его имени и по его поручению, применяющую присущие ей формы и методы деятельности. При этом государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц и государственных служащих. Государственные органы взаимодействуют с другими элементами государственного механизма, образуя государственный аппарат15.

В целом государственный орган (орган государства) характеризуется следующими основными признаками:

• учреждается государством;
• является автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата государства;
• осуществляет свойственные ему государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей;
• действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени;
• обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен правом издания юридических актов);
• располагает необходимыми материальными средствами, источниками финансирования;
• несет ответственность перед государством за свою деятельность;
• состоит из граждан или коллектива граждан должностных лиц и государственных служащих; занимает определенное место в управленческ

иерархии, подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный масштаб деятельности; его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом16.

Конституция Российской Федерации и текущее законодательство широко используют как термин «государственный орган», так и термин «орган государственной власти». В этой связи в правовой науке возникла полемика относительно соотнесения этих понятий, не потерявшая свою актуальность по сей день.

Основной Закон страны не исключает возможности существования самостоятельных правовых институтов, не входящих в законодательную, исполнительную, судебную ветви власти. Как указывалось нами ранее, согласно ст. 10 Конституции России государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в России осуществляют Президент России, Федеральное Собрание России, Правительство России, суды Российской Федерации. Таким образом, Президент России, не относясь ни к одной из обозначенных ветвей власти, осуществляет государственную власть. Он является одновременно государственным органом, органом государственной власти и должностным лицом в одном субъекте, наделенным полномочиями и реализующим эти полномочия, как относящиеся ко всем трем ветвям власти, так и эксклюзивные. Существуют и иные государственные органы, которые невозможно отнести ни к одной из указанных ветвей власти, но тем не менее обладающие властными полномочиями (например, Счетная палата Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации и т.д.).

В этой связи интересными представляются предложения наделить отдельные государственные органы правовым статусом подсистем государственной власти, которые не могут быть отнесены к законодательной, исполнительной и судебной, но могут функционировать совместно с ними, обеспечивая их необходимое с учетом требований общественного развития дополнение; определить государственные органы, находящиеся вне закрепленных в Конституции России трех ветвей власти, как органы государственной власти с особым статусом; использовать термин «конституционный орган» в отношении государственных органов, существование которых предусмотрено Основным Законом страны17.

По мнению К.В. Черкасова, критерием отличия органов государственной власти от государственных органов является то, что последние не обладают государственно-властными полномочиями, то есть лишены возможности регулирования общественных отношений путем принятия правовых актов внешнего действия18.

На наш взгляд, данная точка зрения небесспорна. Развивая указанную мысль, логически можно прийти к парадоксальному выводу, что федеральные службы и федеральные агентства, являясь государственными органами, не относятся к органам государственной (исполнительной) власти, хотя в действительности представляют собой таковые. Ведь в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (в ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»19 данные виды государственных органов по общему правилу в пределах своей компетенции издают лишь индивидуальные правовые акты. Кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства Российской Федерации, они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, под которым понимается издание на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (не распространяется на полномочия руководителей федеральных служб и агентств по управлению имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности государственных органов, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими структурах).

При этом действующее законодательство наделяет правомочиями в сфере принятия нормативных правовых актов не только органы государственной власти, но и государственные органы. Так, исходя из положения ст. 5 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ(в ред. от 21.11.2011) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регулирование отношений, связанных с государственной гражданской службой, осуществляется, кроме прочих, нормативными правовыми актами государственных органов20. Таковыми, в частности, являются: распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 18 марта 2007 г. № 291 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента Российской Федерации для исполнения должностных обязанностей», распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 31 августа 2007 г. № 1036 «О комиссиях по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента Российской Федерации», распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 31 июля 2009 г. № 1167 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Встречаются и другие, далеко не единичные примеры, подтверждающие право государственных органов принимать нормативные акты.

Важно отметить, что дискуссия относительно соотношения понятий «государственный орган» и «орган государственной власти» давно вышла за пределы только теоретических измышлений и перешла в практическую плоскость в рамках состоявшегося Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. №1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»21, который, к сожалению, так и не смог поставить точку в этом вопросе и разрешить проблему по существу в связи с внесенными главой государства изменениями в рассматриваемый нормативный правовой акт, отзывом заинтересованной стороной соответствующего запроса и отсутствием оснований его допустимости.

Таким образом, четко разграничить понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» весьма проблематично. На практике и в нормативных правовых актах данные понятия зачастую используются как синонимы.

Учитывая изложенную полемику, в целях унификации логично, на наш взгляд, рекомендовать правотворческим органам либо использовать указанные термины избирательно, либо, что представляется более перспективным, официально признать все государственные органы органами государственной власти и отказаться от использования рассматриваемой категории в российском законодательстве.

2.2. Виды органов государственной власти

Разносторонность и многосложность деятельности государственного механизма по осуществлению задач и функций государства обусловливает наличие множества органов государства. Более глубокому и конкретному представлению о них способствует классификация государственных органов по видам на основе различных научно обоснованных критериев.

Возможны самые различные основания для классификации органов государства.

По мнению В.Д. Перевалова, наиболее значимыми основаниями являются порядок образования, объем властных полномочий, характер компетенции, функциональное назначение. Автор предлагает следующую классификацию органов государства:

1.По порядку образования:

• первичные − возникают либо в порядке престолонаследия (монархи в наследственных монархиях), либо избираются населением, получая властные полномочия от избирателей (парламенты, Президенты в президентских республиках);
• производные − создаются первичными, которые и наделяют их соответствующими властными полномочиями (органы исполнительной власти, органы прокуратуры и т.д.).