Проблемы и перспективы развития системы 28 Российского законодательства

Большая разница может наблюдаться лишь в правоустановлениях, выраженных в социально-экономических и политических приоритетах, которые трактовались советским правом – как социалистических, а в российском – построены на отношениях частной собственности.

В результате, российское законодательство имеет богатые исторические корни своего развития, которые включают в себя не только собственные, русские правовые традиции, но и перенятые у других правовых систем нормы.

 

 

Глава 2. Понятие системы законодательства и её структура

 

2.1 Система законодательства в  федеративном государстве

Для исследования вопроса о системе законодательства в федеративном государстве прежде всего необходимо определиться с понятиями «законодательство», «система законодательства» и «система права».

В правовых актах и научной литературе «законодательство» принято рассматривать в «узком» и «широком» смыслах10.

      По мнению А.С.  Пиголкина  и  М.С.  Студеникиной,  законодательство  в

широком  смысле  –  это  внешняя   форма   выражения   объективного   права, государственно-властное воплощение воли народа, её формальное закрепление  в виде  общеобязательных  правил;  весь  комплекс  издаваемых  уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, начиная с законов, принимаемых высшим представительным органом страны или непосредственным  волеизъявлением народа  в  форме  референдума,  и  кончая  актами  местного  самоуправления, администрации предприятий и учреждений11.

        Фактически, законодательство трактуется в данном случае как совокупность всех издаваемых в государстве нормативных актов. Ныне подобное понимание законодательства заложено в ст. 2 Федерального закона от 23 июня 1999 г № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»12. Наряду с законами к законодательству об охране труда относятся и иные нормативные акты РФ и субъектов Федерации.

Вместе с тем высказывается позиция, согласно которой включение ведомственных актов в законодательство возможно лишь при условии делегирования права их издания Правительством ведомствам13. Официальный источник – «Собрание законодательства Российской Федерации» публикует акты Парламента, Президента и Правительства, а также решения Конституционного Суда РФ, включая, часть подзаконных актов в содержание термина «законодательство».

Существует и «узкое» понимание законодательства. В рамках этого подхода можно выделить позицию, согласно которой «законодательство» есть лишь совокупность законов14. Данный подход отражен в ст.3 ГК РФ15, в соответствии с которой «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов».

С.С. Алексеев ранее понимал под  законодательством  совокупность  всех

нормативных актов, в том числе ведомственных16. Сейчас  к  законодательству он относит лишь  совокупность  законов,  допуская  возможность  включения  в законодательство иных нормативных актов при условии  их  издания  в  порядке делегирования законодательных полномочий17.

      А.С. Пиголкин и М.С. Студеникина  полагают, что  в  узком,  собственном

смысле  под  законодательством   понимается   система   нормативных   актов, издаваемых высшими органами законодательной и  исполнительной  власти, то есть законодательные акты и правительственные решения нормативного характера18.

      В  условиях  формирования  собственно   российского   законодательства

большую роль  продолжают  играть  не  утратившие  силу  акты  бывшего  СССР.

Поэтому важно выяснить правовые акты каких органов  бывшего  СССР  считались законодательными актами? В  связи  с  тем,  что  в  СССР  отрицалась  теория разделения  властей,  правом  издания  закона  наделялись  различные  органы власти.

      С учётом действующих нормативных  актов СССР,  на  сегодняшний  день

к понятию “законодательный акт” можно  отнести:  Конституцию  РФ,  федеральные конституционные  законы,  федеральные  законы,   нормативные   постановления Государственной Думы, нормативные постановления Совета  Федерации,  а  также не утратившие силу  законы  и  нормативные  постановления  Съездов  народных депутатов  СССР  и  РСФСР,  не  утратившие  силу   указы   и   постановления Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР, не утратившие  силу  и  изданные до  Конституции  1936  года  декреты  и  нормативные  постановления   Совета

народных комиссаров РСФСР, СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР,  совместные постановления ЦИК и СНК, а также акты  Совета  Труда  и Обороны,  если  они сохранились в качестве формально действующих19.

Единственным критерием для отнесения принятых на различном уровне актов к законодательству в этих случаях является их нормативный характер. Закон, тем самым, теряет свою особую значимость. Неслучайно на практике появилась попытка разграничить понятие «законодательный акт» и «акт законодательства». Как замечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский: « Без указания в каких-либо источниках молчаливо признавалось, если закон предусмотрел принятие «законодательного акта», то это означало решение вопроса непременно в законе или приравненном к нему акте. Под «актами законодательства» подразумевались подзаконные акты – от указов Президента РФ до актов местных органов власти20.

Некоторые ученые, под законодательством иногда понимают также деятельность органа законодательной власти по принятию законов, замещая тем самым понятие «законотворчество», однако такая позиция не прижилась в современной правовой науке. Законодательство, в этом смысле – основная,

наиболее важная форма правотворческой деятельности, олицетворяющая суверенитет народа21.

Таким образом, исследование содержания самого термина «законодательство» свидетельствует о большом количестве теоретических вопросов, решение которых необходимо для совершенствования законодательства.

  В современной правовой науке сложилось  различное  применение  понятия или самого термина  “система”  к  характеристике  наиболее  общих  категорий позитивного права. Так, в теории, обращённой к внутригосударственному  праву той  или  иной  страны,  применяются  понятия  “система  права”  и  “система законодательства”, когда имеют  в  виду  те  или  иные  аспекты  структурной дифференциации  правовых  норм  или  законодательных  актов,  сложившейся  в данном государстве, в его “национальном” праве22.

Под системой законодательства понимается единый по своей социальной направленности и назначению комплекс действующих нормативных актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства23.

Целостность системы законодательства проявляется также в его обширных внутренних связях. С.В. Поленина, пишет: «В философской науке различают системы органического и суммативного вида. Свойства последних представляют собой простую сумму свойств образующих систему элементов. Что касается органичных систем, то для признания их системного характера недостаточно наличия у них любого множества элементов, выполняющих определённые функции. Необходимо, чтобы они представляли собой целостные образования, обладающие элементами и структурой, которые способны изменять свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды24. При этом, по мнению С.В. Полениной, право, как и законодательство, относится к типу органичных систем.

С.С. Алексеев в отличие от С.В. Полениной не считает законодательство органичной системой.

Несмотря на установленную целостность и единство в законодательной системе, составляющие её нормативные акты выполняют специфические функции, регулируют различные стороны общественной жизни. Поэтому система законодательства характеризуется внутренней расчлененностью, дифференцированностью. Составляющие её нормативные акты вступают в большое количество различных связей и отношений, а потому образуют в рамках законодательства как системы целый ряд структур. Законы и подзаконные нормативные акты представляют собой в совокупности структурно сложную динамическую систему, взаимосвязанные звенья, которой сами представляют собой самостоятельные, причем тоже сложные системы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Отраслевая структура законодательства

Как уже было сказано выше, система законодательства носит субъективный характер. Поэтому при рассмотрении структуры законодательства необходимо учитывать субъективные факторы: федеративное устройство государства, сложившуюся структуру государственного аппарата, степень разработанности уже имеющегося законодательства, волю законодателя и т.д.

В зависимости от специфики можно выделить: отраслевую(горизонтальную), вертикальную (иерархическую) и федерративно-территориальную системы законодательства.

В настоящее время первостепенное значение приобретают вопросы именно  вертикального построения системы законодательства России с учетом ее федеративного устройства и наличия местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы: двухуровневое законодательство, в котором выделяется законодательство Федерации и ее субъектов; обеспечение необходимого единства (законодательство Федерации и субъектов); создание и использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных актов как по линии Федерации, так и по линии ее субъектов.

Вопрос о критериях деления права на отрасли и институты постоянно находится в центре внимания учёных-юристов таких как Алексеев А.А., Тихомиров Ю.А. и др., и является предметом обсуждения ряда научных дискуссий.В ходе первой дискуссии (1938-1941 гг.) была отмечена важность выделения объективного критерия деления законодательства на отрасли и институты, коим является предмет правового регулирования25.

В.Н. Синюков считает, что в основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательства лежат два критерия: система права и система отраслей государственного управления. В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующие отраслям права (конституционное право – конституционное законодательство, гражданское право – гражданское законодательство и т.д.), и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к сферам государственного управления экономикой и социальными отношениями (природоохранительное законодательство, сельскохозяйственное законодательство, транспортное законодательство и т.д.). Комплексная отрасль законодательства – своего рода нормативный массив актов над основной, базовой отраслью или отраслями законодательства. Последние представлены, в основном, в виде отраслевых кодексов (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.). Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структура законодательства России состоит из образований разного уровня: надотраслевых массивов (комплексных отраслей), основных отраслей, подотраслей, институтов законодательства, нормативных актов26.

Отрасли законодательства, совпадающие по содержанию с отраслями права, управляются основополагающими законами. Комплексные отрасли законодательства имеют двойное управление: и со стороны стоящего во главе комплексного закона, и со стороны соответствующих отраслевых основополагающих законов. Естественно, что “двойное” управление влияет на нестабильность комплексных отраслей27.

В некоторой мере раскрывает отраслевую структуре законодательства Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ №

511 от 15 марта 2000 г.28. Но, он является лишь средством эффективной организации поиска правовой информации, поэтому его недопустимо использовать в качестве основания определения отраслевой структуры законодательства29.

Обобщив всё вышесказанное, можно сказать, что отраслевую структуру современного российского законодательства можно представить как совокупность основных отраслей, комплексных отраслей и законодательных массивов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3 Иерархическая (вертикальная) структура законодательства

Главным признаком, определяющим место нормативно-правового акта в иерархической структуре законодательства, является его юридическая сила, которая выражает степень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов. Юридическая сила акта зависит от объема компетенции органа, издавшего акт.

Существуют различные критерии классификации нормативных правовых актов. В зависимости от юридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты.

Вертикальная структура российского законодательства, по мнению А.С. Пиголкина, представляется в следующем виде:

1. Конституция РФ,

2. Федеральные конституционные  законы,

3. Федеральные законы,

4. Нормативные указы Президента  РФ,

5. Нормативные постановления Правительства  РФ,

6. Нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных наименований министерств, и иных центральных органов исполнительной власти,

7. Нормативные акты представительных  и исполнительных органов местного  самоуправления,

8. Нормативные акты, издаваемые  администрацией предприятий и учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты)30,

В вертикальную структуру законодательства также включены ратифицированные международные договоры и нормативные постановления Конституционного суда РФ.