Прокуратура РФ в системе управления государством

Таким образом, делая выводы, можно сказать, что прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.

 В отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство.

2. Органы прокуратуры в советский и постсоветский период.

После Октябрьской революции  в соответствии с марксистской доктриной о сломе буржуазного государственного аппарата Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была ликвидирована. Надзор за законностью, в частности, в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, избираемых также местными Советами. Эти коллегии участвовали в заседаниях следственных комиссий при решении вопроса о предании суду, давали заключения о подсудности дел, формулировали обвинение. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 16 мая 1918 г. при революционном трибунале при ВЦИК была учреждена центральная коллегия обвинителей, состав которой избирался ВЦИКом. Центральная коллегия руководила деятельностью коллегий обвинителей при революционных трибуналах.

Частично функции надзора  за соблюдением декретов и привлечения  к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя ВЧК (Чрезвычайная комиссия). По мере перехода от гражданской  войны к строительству новых  общественных отношений все более ощутимым становилась объективная необходимость обеспечения законности на единой организационной и правовой основе.

В докладе Министра юстиции  Н. В. Крыленко на IV съезде деятелей юстиции в 1921 г. подчеркивалась необходимость создания прокуратуры, независимой от местной власти, на которую возлагалось бы обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений. 1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета о государственной прокуратуре, в котором предполагалось ее создание в составе Министерства юстиции с ограниченными полномочиями. При этом возобладало влияние губернских чиновников, не желавших иметь рядом с собой независимого от них прокурора. После дискуссий, завершившихся письмом В. И. Ленина «О двойном подчинении и законности» III сессия ВЦИК 28 мая 1922 г. приняла Положение о прокуратуре.

Первоначально структура  отдела прокуратуры Наркомюста РСФСР была установлена Положением о Народном комиссариате юстиции (декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.). В него входили подотделы: 1) общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) государственного обвинения со следственной частью.

После образования Союза  ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и Союзных республик органы прокуратуры строились на началах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, действовали на основе издаваемых республиками положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.

Постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена прокуратура Союза  ССР. Постановлением ЦИК и СНК  СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о прокуратуре Союза  ССР. Им были определены функции прокуратуры, порядок их осуществления, структура  органов. В структуру аппарата прокуратуры  СССР вошли: Главная военная прокуратура; Главная прокуратура железнодорожного транспорта; Главная прокуратура водного транспорта; отдел общего надзора; уголовно-судебный отдел; гражданско-судебный отдел; следственный отдел; отдел по специальным делам; отдел по надзору за местами заключения; отдел по жалобам; отдел кадров; группа учета и информации; особый сектор; управление делами; секретариат.

При прокуроре СССР (который  с 1946 г. в соответствии с законом  СССР от 19 марта 1946 г. стал именоваться  Генеральным прокурором) состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспекторы и консультанты. С некоторыми, изменениями эта структура прокуратуры и аппаратов органов прокуратуры просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г.

В 1960 г. были упразднены транспортные прокуратуры, но уже в 1961 г. они стали  воссоздаваться в составе отдельных  прокуратур краев и областей, а  в 80-х годах их система была практически  воссоздана.

В начале 20-х годов при  каждом реввоентрибунале состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокурора республики при Верховном суде (по Военной коллегии) и по его представлению назначаемый прокурором республики. В последующем в соответствии с развитием вооруженных сил и иных войск, применительно к их организационной структуре развивались и органы военной прокуратуры. Создавались трудовые (1924 г.), природоохранные (1984 – 1985 гг.) и другие специализированные прокуратуры.

Постепенно совершенствовалось правовое регулирование системы  прокурорского надзора, в том  числе нормы отраслевого законодательства (уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и др.). В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом ПВС СССР в 1959 г. были образованы Коллегии в прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом ПВС СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.

Более интенсивно и детально стало развиваться законодательство о прокуратуре в 70-х годах. После принятия Конституции 1977 г. был принят в 1979 г. Закон о прокуратуре СССР с изменениями, внесенными в этот закон в 1982 и 1987 г., который действовал до распада СССР и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках⁶.

С распадом Союза Прокуратура  СССР перестала существовать как  самостоятельный государственный  орган. Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Закон вступил в силу с 18 февраля 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации  и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.

Одновременно Верховный  Совет РФ принимает постановление  «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О прокуратуре  Российской Федерации». Со дня введения в действие Закона «О прокуратуре  Российской федерации" признан не действующим на территории Российской Федерации Закон СССР "О прокуратуре  СССР».

Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора  в уголовном и гражданском  судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется  право опротестовывания незаконных и необоснованных судебных решений.

В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре  Российской Федерации" Генеральный  прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в том числе № 7 от 11 марта 1992 г. «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации  «О прокуратуре Российской Федерации» и № 20 от 28 мая 1992 г. «Об организации  надзора и управления в органах  прокуратуры Российской Федерации». В них определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по разлитым отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона⁷.

Таким образом, можно сделать  выводы о том, что прокуратура  переживала как этапы увеличения объема функций и полномочий, укрепления своего правового статуса, так и этапы упадка, лишения большинства полномочий и функций, превращение в придаток органов исполнительной власти. Во время революционных и реакционных преобразований прокуратура с ее надзорной функции вообще превращалось в орган не нужный и, более того, мешающий государственному административному механизму.

2. Место органа прокуратуры в системе современного государственного управления.

2.1. Понятие, правовой статус, функции органов прокуратуры, и их место в системе государственного управления.

Прокуратура Российской Федерации – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации⁸. Прокуратура РФ призвана обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Правовой статус прокуратуры  – это правовое положение органов  и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функции по обеспечению законности, отражающее их место и роль в обществе и государстве. В содержание правового статуса прокуратуры следует включить следующие элементы: 1) наименование прокуратуры (работников прокуратуры); 2) принципы организации и деятельности прокуратуры; 3) система прокурорских органов и порядок их учреждения; 4) направления деятельности прокуратуры, включая права, обязанности и ответственность участников прокурорско-надзорных отношений (прокуратуры, поднадзорных субъектов и др.); 5) особенности финансирования и материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры: 6) защиты и социальной поддержки прокурорского работника. В этой связи правовой статус прокуратуры можно обозначить как определенное в законе положение органов и учреждений прокуратуры.

Основная функция прокуратуры  РФ – это надзор за соблюдением  российского законодательства на всей территории страны⁹. При этом в документе подчеркнуто, то прокуратура выполняет и другие функции, которые подробно описаны в этом законе.

Главная функция прокуратуры  – надзор за исполнением законов  – в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (исполнительно-распорядительная деятельность органов управления; деятельность органов предварительного следствия; действия органов исполнения судебных решений и др.) делится на несколько  направлений¹⁰. Среди них можно выделить следующие:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами , осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемых судов меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• вынесение представлений и противоречащие закону решения, приговоры, определение и постановления судов.

Среди основных функций прокуратуры  немало место занимает разрешение заявлений, жалоб в прокуратуру и иных обращений физических и юридических лиц, содержащих сведения о нарушении законов. Еще одна функция прокуратуры – это координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Таким образом, прокуратура – эффективный правоохранительный орган, качество деятельности и квалификация кадров которого не вызывают сомнения. Прокуратура с уверенностью смотрит в будущее, деятельность ее будет всегда высоко востребована российским обществом, а основным участком работы данного органа должен стать надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

На сегодняшний  день важными функциями прокуратуры  являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и в основе деятельности прокуратуры  лежит защита прав и свобод человека и гражданина.

2.2. Система органов прокуратуры Российской Федерации.

Система и структура органов  прокуратуры РФ в своей основе сложился в конце 1970-х годов и  остается до настоящего времени достаточно стабильной. В то же время это  не означает, что она застыла в  своем развитии, что не существует проблем в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы ее совершенствования. Об этом свидетельствует динамика изменения, направлена на оптимизацию системы  и структуры органов прокуратуры. Так, в последние годы в системе органов прокуратуры произошли следующие изменения:

• созданы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах;
• реорганизованы (ликвидированы) городские прокуратуры в городах с районным делением в ряде субъектов РФ;
• упразднены транспортные прокуратуры, действовавшие на правах прокуратур субъектов РФ;
• специализированные прокуратуры вошли в систему прокуратур, подчиненных прокурорам субъектов РФ¹¹.

Несмотря на различия в  функциональном предназначении, вся  система органов прокуратуры  строится на принципах единства и  централизации, подчинения нижестоящих  прокуроров вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Федеральный закон «О прокуратуре  РФ» не допускает создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры  РФ. Образование, реорганизация и  упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса  и компетенции осуществляются Генеральным  прокурорам РФ. Прокуроры субъектов  Федерации и приравненные к ним  прокуроры вносят соответствующие  предложения Генеральному прокурору  РФ, которые учитывают при принятии решений по организационным вопросам¹².